淺議特別國債與財政政策空間的再平衡

傅臨 經濟學博士、經濟學家

2026年的政府工作報告提出發行3,000億元（人民幣，下同）特別國債，用於支持國有大型商業銀行補充資本。這一安排與2025年的首輪注資5,000億元形成呼應，也標誌着財政政策在當前經濟周期中的角色正在發生微妙而重要的變化。

過去幾年，財政政策在穩增長中承擔了更重的任務。無論是減稅降費、專項債擴容，還是對重點領域的定向支持，財政都在以更積極的姿態支撐經濟。但隨着經濟結構調整深化、地方債務化解進入攻堅期、房地產鏈條的財政貢獻顯著下降，財政空間的約束開始顯性化。

發特別國債屬「結構性擴張」

筆者認為，在這樣的背景下，特別國債的再度啟用具有多重意義。首先，它是一種「結構性擴張」而非「全面擴張」。財政並未選擇大規模刺激，而是將增量資源集中投向銀行資本這一關鍵環節。銀行資本是信貸擴張的基礎，是逆周期調節的前提，也是風險處置的緩衝墊。透過財政性資本補充，可以在不推高財政赤字、不增加地方債務、不擠佔民生支出的前提下，增強金融體系的穩定性和政策傳導能力。

其次，特別國債的使用方式體現了財政政策的「間接性增強」。過去財政更多透過直接支出、專項債投資等方式影響經濟，而此次特別國債透過資本注入的方式，藉助銀行體系的資產負債表，將財政力量轉化為信貸供給能力。這種從財政到銀行再到實體的傳導鏈條更長，但乘數效應更大，也更符合當前穩中求進、以進促穩的政策邏輯。

再次，特別國債的發行方式也體現了財政政策空間的再平衡。財政部在全國兩會期間明確表示，中央財政將更加注重統籌增量與存量、短期與長期、穩增長與防風險之間的關係。特別國債不計入赤字，不增加地方政府債務負擔，也不擠佔一般公共預算空間，是在財政約束下尋找「第三條路徑」的典型案例。它既不屬於傳統意義上的財政擴張，也不是單純的金融操作，而是財政與金融之間的制度性銜接。

當然，財政政策空間的再平衡並不意味着財政可以無限擴張。財政可持續性仍是底線。地方債務化解、土地財政收縮、稅基結構變化等因素，都對財政形成長期約束。特別國債只是第一步，更深層的財政體制改革、中央與地方財政關係重塑、稅制現代化建設，才是決定財政可持續性與宏觀穩定性的關鍵。