爛尾HS2高鐵「死因報告」總結英基建失敗癥結

去年10月，英國時任保守黨政府決定叫停HS2高鐵伯明翰至曼徹斯特段的工程，相隔約一年，英國土木工程師學會（ICE）發表報告，總結HS2事件的教訓以至英國近年基建失敗問題的癥結：

●基建項目缺乏明確領導

報告指出，自2009年成立以來，負責HS2項目的HS2公司本身角色與職責就不斷變化，由最初負責項目概念與設計，之後變成負責提出項目詳細計劃，到最後更變成負責落實項目工程，由於每個階段均需要不同專業人士領導，這導致公司內部人員經常變動，造成組織記憶流失。到了項目後期，很多時候都已經搞不清楚哪些決定是哪些人、在什麼時候以及為什麼作出，令到繼任者無法掌握足夠資訊作出適合決定，同時外部持份者也難以知道如何與HS2公司合作。

●政府官員缺乏監管能力

HS2項目理論上是由英國運輸部負責監督，確保項目不會出現超支或出現其他問題，但就在HS2開始動工的關鍵時刻，英國政府遇上脫歐公投後的混亂時期，官員接連換人，導致政府內部失去對項目有足夠認識、能夠對設計及成本作監督的負責人，為此當局只能將監督工作外判給私人顧問公司，但效果不佳。報告指出，政治官員穩定對大型基建項目非常重要，但這無可避免受制於更宏觀的政治環境，退而求其次下，政府應該確保每任問責官員都獲得足夠資訊，甚至在接受過基建規劃訓練後，才作出基建相關決策。

●基建項目前期籌備時間不足

報告認為，任何大型基建項目都應該有足夠的前期計劃和籌備時間，因為很多早期決策都會對項目結果有重大影響。報告指出，HS2前期籌備工作大部分都在2009年短時間內進行，原因是當時快將下台的工黨政府擔心如果未能及時提出詳盡計劃，保守黨上台後將會叫停項目，這導致HS2項目從一開始就未能考慮所有可能影響成本的因素，亦令工程動工後的彈性大大降低。此外，報告亦指出像HS2這種大型基建項目，在籌備過程就應該考慮如何與其他基建項目結合，提升整體成本效益。

●過度外判增加成本

報告指出，HS2項目太過依賴外判，導致外判商討價還價能力大大提高，而且因為外判涉及太多範疇，導致HS2公司本身對項目細節的控制能力大減。同時，外判商為了獲利和延長工期，經常向HS2公司提出賠償請求，項目動工首兩年內就錄得多達3,000宗，導致項目成本大增。

●基建項目缺乏明確目標

報告指出，HS2項目一開始只是以縮短倫敦至英格蘭中部地區的交通時間作賣點，而非項目最終會帶來什麼具體利益。而且官員後來在推銷項目過程中，又不斷為HS2項目添加各種「賣點」，最終反而導致項目真正目標變得不清晰。報告認為，假如最初倡議項目時不是以縮短交通時間作考慮，或者HS2根本就不會以高鐵形式來興建。

報告又建議，任何大型基建項目都必須將重點放在結果而非成本之上，若然項目缺乏明確目標或具體利益，決策者在遇到問題時往往就會單純以成本作考慮，結果就會像HS2一樣，當項目因為缺乏清晰目標、失去政治支持後，很容易就會因為成本問題而被叫停。

●香港文匯報特約記者 周天梧 倫敦報道