因地制宜治理轉型 推動高質量發展

紀緯紋 香港中文大學香港亞太研究所副研究員 香港青年時事評論員協會成員

近月來，從珠海市、廣州海珠區、南京雨花台區等地相繼設立人工智能發展局等專責機構，到《現代化首都都市圈空間協同規劃》明確六大產業鏈在京津冀的圈層布局，內地各級政府正以前所未有的制度創新，積極布局未來產業。類近的情況同樣在香港出現：籌劃首份五年規劃、公布《現代物流發展行動綱領》產業發展戰略等，為香港的發展方向和戰略產業提綱挈領。在中央政府戰略引領與地方政府積極試驗的雙重驅動下，我國正透過「宏觀戰略」與「微觀機制」雙管齊下的制度設計，有意識地打造多尺度的政策空間，加速創新產業落地與善用科技創造新質生產力。這是在全球產業鏈重構、技術封鎖加劇、地緣政治動盪的大背景下，我國延續過去數十年開發區與產業政策的成功經驗，回應高質量發展戰略的路徑依賴式選擇。

鑑於我國國土面積遼闊、區域發展差距較大，中央及地方政府高度重視並積極引領，結合市場力量進行空間布局與制度建設，既是必要且恰當的選擇，也是對「有效市場」與「有為政府」相結合的中國式探索。然而，承認路徑依賴絕不等於盲目接受路徑鎖定，路徑突破亦應有據可依。

針對我國各省市在經濟發展水平、產業結構、人口特徵、資源稟賦等方面仍存在較大差異的現實，在「全國一盤棋」高效引導新質生產力發展的目標下，筆者提出兩項必須審慎應對的制度課題：一是必須避免過去反覆出現的「一窩蜂」式跟風，應根據各地條件與發展階段配置制度資源；二是必須釐清政府在不同情境下作為「參與者」與「監管者」的角色邊界，並設計與地方條件及政企關係歷史相適應的制度安排。唯有如此，制度創新方能真正服務於經濟發展，助力地方建立起應有的品牌形象與提升競爭力。

產業政策須切合自身實際

人工智能發展局如雨後春筍般設立，令人振奮之餘亦引發隱憂：地方政府會否重蹈過去數十年的「高新技術產業熱」和「基礎建設熱」的覆轍？早年已有學者對珠三角地區盲目興建大型交通基建項目及全國大小城市均開發國際級中央商業用地（CBD）的現象提出批評，指出城市之間的惡性競爭與重複建設，導致嚴重的資源浪費、影響城市的可持續發展。

研究指出，地方之間的技術交流成本與交易成本，是形成合理產業分工格局的關鍵。換言之，若缺乏對本地資源稟賦、能力結構與技術關聯度等方面的審慎判斷，各行政層級層層「對標」國家規劃、紛紛成立人工智能發展局，表面上是組織創新，實質上可能淪為組織層面的重複建設與資源浪費。

以珠海人工智能發展局為例，其「探索場景、開發數據、發展算力」等核心工作必須建基於其所擁有的資源稟賦，並相對於深圳、廣州、香港等城市有比較優勢。此外，用好大灣區城市的外在力量、產生更大協同效應亦是其能力建構的重要工作，例如基於珠海機場與香港機場長期合作的場景，珠海人工智能發展局可推動與香港機管局、創科局及兩地海關等機構的合作，開發涉及兩地的客貨運大數據、提供優化方案，促進跨境空運運力與效益的提升。

因此，對各地而言，應基於本地產業基礎、科研資源、企業能力與交易成本結構作出理性決策。可以想像，對於產業關聯度弱、數字化基礎薄弱的地區，盲目掛牌只會徒增行政冗餘，甚至發出扭曲市場、不當干預的信號。在這種情況下，「有所不為」的智慧，遠比「無所不為」的雄心更為重要。

平衡政企關係的制度設計

制度設計的第二個課題，是政府與市場的關係邊界。這不僅涉及政府作為「參與者」直接介入產業活動，與作為「監管者」維護市場秩序的平衡，更關乎制度安排的具體形態：是傾向科層式的行政指令，還是傾向政企協作式的網絡治理？

基於獨有的體制，我國當前大致採用了混合型的「政府引領型市場」模式：政府深度參與產業發展，根據需要主動調整機制、調整職能範圍，與企業形成緊密合作關係，支持產業做大做強。各地因應產業歷史、技術等條件，可按政企關係劃分從鬆散到緊密不同程度的合作模式。與此同時，不少企業在與政府互動過程中，特別是在承接國家戰略項目的過程中獲得賦能，從而在原有的市場性之外，產生了一定程度的社會性（例如目前航天產業發展中，就有民營企業的參與）。

至於香港，在過去二三十年間，政府逐步從所謂「小政府」的「積極不干預」，轉向「適度有為」，再到所謂「大政府」的「積極有為」的發展模式。可以預期，不論是港版五年規劃或是產業戰略，將會是在滿足自身需要、並更好融入大灣區過程中，走出一條政府「適度干預」自由市場發展的混合模式的制度創新之路。而該「干預」將更大程度是具有權威性的、引導性的「戰略政策框架」與「行動綱領」，為市場搭建更有競爭優勢的舞台，做到市場與政府的更密切與有效配合，而非指令式的「政府說了算」。

創新機構和規劃的持續湧現，是我國應對全球政經變局、追求高質量發展的時代性選擇。適切的制度創新與治理現代化，關鍵在於制度是否具備識別差異、回應情境、學習調適的能力。因此，應從全國層面推動技術交流與知識轉移，降低地方因信息不對稱而被動「跟風」的交易成本；在繼承過去制度安排成功經驗的同時，必須警惕路徑鎖定、積極尋求實現創新的突破路徑。