憲法和基本法是香港實行行政主導的憲制依據

鄒平學 全國港澳研究會理事 中國法學會港澳基本法研究會副會長

1月26日，在全國港澳研究會舉辦的「堅持和完善行政主導 促進特別行政區良政善治」專題研討會上，中共中央港澳工作辦公室、國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍強調，要堅持和完善行政主導，不斷提升特別行政區治理效能。行政主導這一老生常談的概念，再次引起了廣泛關注。眾所周知，憲法和基本法構成香港特別行政區的憲制基礎，毫無疑問，憲法和基本法就是香港實行行政主導體制的憲制依據。本文就此談幾點看法。

一、香港特別行政區政治體制的憲制基礎源自憲法與基本法

香港特別行政區基本法是依據中華人民共和國憲法制定的，憲法第三十一條規定：「國家在必要時得設立特別行政區，在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。」該條款為設立香港特別行政區及構建其政治體制提供了最高法律依據和憲制前提。在此基礎上，香港基本法作為全國性法律，依照憲法制定並具體規定了香港特別行政區的政治體制架構。基本法第十一條明確規定：「香港特別行政區立法機關制定的任何法律，均不得同本法相抵觸」，表明基本法在香港具有憲制性地位。憲法和基本法共同確定了特別行政區的憲制秩序。因此，香港實行何種政治體制，本質上源於憲法授權下通過基本法所確立的制度安排，而非基於普通法傳統或地方自治邏輯自發形成。

二、行政主導在基本法關於特區權力配置結構的安排中得到完整體現

一是在整個香港基本法的結構安排上，行政主導是顯而易見的立法原意。第四章「政治體制」共分六節，「行政長官」和「行政機關」分列第一、第二節，這一排列順序，體現出行政長官在政治體制中地位首屈一指，是一個地位高於行政、立法和司法三機關的首腦以及行政機關相對於立法和司法來說的優勢地位的特點。

二是從香港基本法通過對行政長官、行政機關、立法會與司法機關之間的職權劃分來看，基本法構建了行政長官及其領導的特區政府居於主導、主動地位的行政主導體制。這表現在：1.在特區政制地位上，行政長官和行政權處於優勢（第43條、第60條第一款）。2.行政長官享有廣泛的法定職權（第48條、第56條）。3.在各項議題的提出、審議通過程序的設定上，行政優先於立法（第62條、第48條）。4.在行政與立法的相互制衡關係上，行政權處於優勢（第72條、第74條）。5.在各項職權的規定上，行政權大於立法權（第49條、第50條、第73條）。6.行政長官還可以通過他所擁有的對特區政府職位的任命權來取得更多立法會議員的支持。

三是從香港基本法有關中央人民政府依照基本法第四章的規定任命香港特別行政區行政長官和行政機關的主要官員的規定（第15條）來看，中央政府對行政長官和政府主要官員的任命權是實質性的，是體現國家主權的重要權力。

四是主要官員問責制和政治委任制度擴容進一步強化了行政主導。2002年7月開始實施「主要官員問責制」，可以視為行政主導在新的歷史條件下的發展形式。2012年起實施「政治委任制度擴容」，進一步擴大問責團隊規模。到今天，這一制度運行的特色始終保持穩定的特徵，即行政長官是責任中樞，問責官員是行政長官的政策夥伴，對其負責，形成「行政主導」下的集體責任制度。這個制度完全是依據基本法確立的行政主導體制，在實踐中通過行政長官主動施政改革所發展出來的重要治理機制，成為政治體制的重要組成部分。

三、香港行政主導體制具有重要的憲制價值

一是它適應中央對香港特區行使和落實全面管治權的需要，滿足中央全面管治權與特區高度自治權的有機結合和銜接統一的需要。因為基本法關於中央對特區行政長官與主要官員的實質任命權、特區行政長官對中央人民政府負責、執行中央政府就有關事務發出的指令等規定內容，只有在行政主導體制下才有實現的可能。

二是它有助於「一國兩制」下的特區治理行穩致遠。香港雖享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，但這些權力來源於中央授權，必須接受中央監督。行政主導體制有助於確保中央意志通過行政長官及其領導的政府有效傳導至特區治理實踐的各個方面，從而維護國家主權、安全與發展利益。

三是行政主導符合當代各國政制發展的基本規律。當代所有的政制，從管治的效果來說，都可以說是行政主導。因為避免行政與立法的矛盾與衝突，發揮行政在處理瞬息萬變的事務的積極性、主動性和主導性是世界上成功的政制的基本規律與特點，香港特區在回歸前因其行政主導體制而創造出管治的高效率和穩定性有目共睹，在回歸後通過基本法保留這個特點和優勢是必然的。