用足用好政策工具 穩妥有序推進化解隱債計劃

龐溟 經濟學博士、經濟學家

十四屆全國人大常委會第十二次會議通過了增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案，明確了2024年至2028年間直接增加地方化債資源10萬億元（人民幣，下同）的化債政策。伴隨着化解地方政府債務風險的重要工作穩妥有序推進，預計2028年將如期完成「隱債十年化解計劃」。

防範化解地方政府債務風險事關財政可持續發展。2015年以來，財政部會同相關部門採取了一系列措施，發行地方債券置換存量政府債務，推動北京、上海、廣東實現存量隱性債務清零。但從2022年下半年開始，一些地方出現了債務風險隱患。因此，2023年7月的中央政治局會議提出，要有效防範化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。2023年四季度上調財政赤字，發行1.4萬億元特殊再融資債，追加發行1萬億元國債等相關政策措施密集出台。2024年以來，財政部也已安排了1.2萬億元債務限額，支持地方化解存量隱性債務和消化政府拖欠企業賬款。

債務風險可控惟化解難度增加

財政部數據顯示，截至2023年末，我國政府全口徑債務總額為85萬億元，其中國債30萬億元，地方政府法定債務40.7萬億元，隱性債務14.3萬億元，政府負債率（政府債務餘額與GDP比值）為67.5%。財政政策的空間還比較大。經過逐個項目甄別、逐級審核上報，全國納入政府債務信息平台的隱性債務餘額比2018年摸底數減少了50%，債務風險較為可控。與高額隱性債務相對應的，是受外部環境變化和內需不足等因素影響，今年以來經濟運行出現一些新的情況和問題，各地稅收收入不及預期、土地出讓收入大幅下降，但財政剛性支出不斷增加，疊加部分地方隱性債務規模大、利息負擔重、可用財力小、「爆雷」風險高，使得地方財政收支平衡壓力持續上升、化解地方隱性債務風險工作的難度不斷加大。

顯性債資源是成功化債關鍵

從供給上看，數據顯示，2023年末地方專項債餘額與2024年地方專項債務限額分別為24.87萬億元和29.52萬億元，以2024年安排新增地方專項債3.9萬億元來測算，2024年地方專項債限額以下的發行空間僅剩餘7,500億元。但是，財政部10月份已利用結存限額向地方下達了4,000億元轉移支付以支持基層政府保基本民生、保工資、保運轉工作，因此今年地方專項債限額以下發行空間還有約3,500億元。

從需求上看，截至10月末，2024年全年特殊再融資債及特殊新增專項債的累計發行規模僅有1.2萬億元，相比2萬億元至3萬億元的標準化債進度而言，化債力度與進度均不夠理想，亟待更多可供化債的顯性債資源支持。

債務違約風險低 潛在舉債空間較大

從債務水平安全性上看，財政部部長藍佛安表示，我國政府負債率顯著低於主要經濟體和新興市場國家。根據國際貨幣基金組織統計數據，2023年末，G20國家平均政府負債率為118.2%、G7國家平均政府負債率為123.4%。與之相比，我國政府負債率67.5%處於穩健可控水平。

從舉債空間上看，中國社會科學院國家資產負債表研究中心數據顯示，2019年政府淨資產佔全社會淨資產的比重接近四分之一，遠高於主要發達經濟體中比例最高的德國的6%。而且當前我國政府債務主要以內債為主，發生主權債務違約風險更低，因此我國政府潛在舉債空間仍較大。

2021年、2022年和2023年我國國債淨融資金額分別為23,283億元、25,748億元和41,248億元，均明顯低於同期地方政府債淨融資金額48,142億元、45,798億元、56,606億元。在堅決遏制新增隱性債務導向下，預計未來政府部門加槓桿的主力將逐漸轉為中央政府，更多地通過增加地方政府債務額度和發行特別國債，幫助地方政府和國有銀行緩解流動性壓力，為經濟持續增長提供資金保障。

化解隱債有助減稅降費刺激消費

2023年全國一般公共預算支出數據顯示，地方支出佔比約為86%，中央支出約為14%。在筆者看來，通過置換地方政府債務和增加地方政府債務限額，可以緩解地方政府收支矛盾和城投企業短期償債壓力、擴展地方政府財政空間，確保地方政府必要的公共部門開支與合理的債務的可持續性，可以促進地方政府實施更大力度的減稅降費和刺激消費政策，可以助力地方政府在擴大專項債券發行規模、拓寬資金投向等政策支持下有充足的資金精準投放於重點領域和薄弱環節。與此同時，資源錯配、過度舉債、低效投資等問題也有望得到重視和解決，以科學合理、正向激勵的債務限額分配和管理機制，來降低地方政府行為的外部性、努力實現中央政府和地方政府的激勵相容。

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