觀海論道｜日落帝國無理國有化英國鋼鐵始末

文／吳煒

2026年5月14日，英國政府引入（鋼鐵行業國有化法案2026-27）（Steel Industry Nationalization Bill 2026-27），賦予其在「公共利益」測試下轉移股份或財產的權力。經過異常「高效」的兩個月流程（英國立法一般需時一年），7月15日法案正式獲得御準（Royal Assent）生效，7月16日，中國企業敬業集團控股的英國鋼鐵（British Steel）正式被英國政府國有化。此舉引起國際輿論嘩然，是繼去年荷蘭政府「安世半導體事件」後一向自詡「自由經濟」的西方國家政府又一違背商業承諾的海盜行徑。

作為老牌資本主義國家的主導產業，鋼鐵業是英國工業革命的象徵，在二戰之前均為私營企業運作，形成Richard Thomas & Baldwins等幾大家族企業。戰爭期間政府雖然加強了干預，但未全面國有化。1951年，為了戰後重建需要，工黨政府依據（鋼鐵法案1949）（Iron and Steel Act 1949），成立了大不列顛鋼鐵公司（Iron and Steel Corporation of Great Britain），收購80家主要鋼鐵公司股份並按照市場估值支付補償，此為第一次國有化。但在短短兩年後，保守黨政府上台，全盤推翻了工黨政策，僅保留少數大型企業國有，其餘大部分鋼鐵企業重新私有化。

1967年，面對在國際競爭中不斷處於下風的英國鋼鐵業，再次上台的工黨政府依據（鋼鐵法案1967）（Iron and Steel Act 1967），再次啟動國有化進程，成立英國鋼鐵公司（British Steel Corporation BSC），合併14家主要私人鋼鐵公司，接受政府價格控制和補貼。但是理想難敵現實，國有化後的英國鋼鐵公司不僅沒有實現計劃中的規模經濟和現代化，反而在效率低下的運營管理中持續巨額虧損，成為「日落帝國」的國家負擔。於是，在保守黨政府撒切爾夫人新自由主義改革理念下，BSC私有化改組為英國鋼鐵有限公司（British Steel plc BS），在倫敦交易所上市。

此後上市的BS經歷了一系列併購，1999年與荷蘭Hoogovens合併成立Corus集團，該集團2007年被印度塔塔鋼鐵（Tata Steel）收購，成為塔塔鋼鐵歐洲公司。2016年，塔塔將虧損的長鋼材業務（包括此次事件涉及的Scunthorpe等）出售給拯救困境策略私募股權公司Greybull Capital，並重啟「英國鋼鐵（British Steel）」品牌。2019年，Greybull Capital破產，英國政府破產服務局耗資6億英鎊臨時接管9個月。

2019年底，總部位於河北省平山縣的民營大型鋼鐵企業敬業集團（創始人李趕坡）出於國際化擴張需要，與被英國政府破產服務局委任的特別管理人安永會計師事務所團隊進行了定向談判（非公開招標），在有限競爭而歐洲、日韓鋼鐵企業因虧損嚴重均不願接手的情況下，以實際支付2400萬英鎊（根據安永團隊資料披露）購買了英國鋼鐵的核心運營資產包（包括Scunthorpe Steelworks等），並另外成立英國註冊公司British Steel Limited（新BS公司）控制上述資產，而敬業集團是新BS公司100%控股唯一股東。

名義上，敬業集團購買的核心資產包估值4.34億英鎊，而且政府已經清理了大部分債務，但計及運營性負債及資產重估的折價，資產包的淨資產其實為負。收購後，敬業集團及關聯公司通過內部貸款的形式給予了新BS公司大量財務支持，累計達7.36億英鎊。收購時，敬業集團在就業保護、投資（如10年內投資12億英鎊用於工廠現代化提升競爭力）、運營和ESG上做出了一系列承諾，大部分得到了履行，甚至在2021年短暫扭虧為盈。然而受到疫情、能源成本高企、市場低迷和英國政府本身脫碳補貼承諾未兌現影響，一些轉型項目進度緩慢，而雙方並未在收購協議中對承諾兌現程度約定相應的獎懲。

2025年3月，鑒於巨額虧損、投資負擔巨大和市場環境惡劣，敬業集團擬關閉設備老舊且維護成本極高的Scunthorpe老高爐，轉型更現代化的電弧爐。而英國政府藉口老高爐的「原生鋼」生產能力涉及國家安全，且雙方就轉型補貼金額分歧嚴重（10億VS1億英鎊），於4月依據緊急通過的（鋼鐵行業特別措施法案2025）(Steel Industry Special Measures Act 2025)，接管了新BS公司的運營決策權，更於本月獨家定製了國有化法案，悍然進一步將該公司國有化。

按理說，英國政府有更加合法穩妥的選擇方案，如向敬業集團回購核心資產或老高爐資產、給予非現金財務支持如減免稅賦、引入新投資者尤其是實力雄厚中資投資者、公私合營或制定敬業逐步推出計劃等，但卻選擇了快速國有化，看似任性其實是一種無賴的選擇。日落帝國的國際信譽不僅再下一台階，而且過往國有化經營的巨虧教訓證明英國政府不具備管理企業的足夠能力。雖然該國通過快速立法意圖給海盜行徑蓋上遮羞布，但整個事件已經嚴重動搖日落帝國甚至整個西方所謂的「法治」基礎。

首先，案件違反了1987年生效的（中英關於促進和相互保護投資協定）。該協定第七條徵收條款規定，締約一方對另一方投資者的徵收（包括直接或間接徵收），必須滿足：（1）為公共利益；（2）非歧視性；（3）依照法律程序；（4）給予及時、充分、有效的補償。近40年來，中國從來沒有運用該協定徵收過英國在華任何投資企業。英國政府此次舉動，不僅嚴重違反徵收條款的限制條件（如「若有則支付」的事後補償機制模糊等），亦違反公平與公正待遇條款（補貼承諾未兌現、針對性緊急立法、程序倉促等）和充分保護與安全條款（政府干預，損害投資企業權益），對中英經貿發展造成嚴重負面影響。

除雙邊協定外，英國政府的舉動還公然踐踏了一系列其國內和國際法規。缺乏充分辯論的針對性緊急立法置獨立司法審查機制於不顧，濫用「公共利益」裁量權，程序正當性廣受質疑。（歐洲人權公約）和英國（人權法1998）中的財產保護（保護「和平享有財產」的權利）和公平審判權（要求「公平、公開、及時」的聽證）條款形同虛設。

2026年初，為擺脫經濟困境，英國政府代表團訪華並取得了一系列經濟成果，但時隔不久就用極端手段背刺中國企業，顯示其出爾反爾的一貫特性。這種出爾反爾，一些崇尚西方的持BNO簽證居英港人應該深有體會，英國政府承諾的永居入籍路徑、福利與公共資金支持、家庭團聚政策無一兌現，不少人在工作無着之餘，更面臨簽證費用的持續上漲和子女教育費用負擔的不斷加重。

敬業集團已對英國政府的行為啟動了法律追償程序，中國商務部和外交部基於保護本國公民和企業合法權益，對英方的決定也表示了強烈抗議和不滿，敦促英方切實遵守國際規則，履行中英雙邊協定的相關義務。在英國多行業對中國市場、中國消費者和中國投資存在深度依賴的情況下，中方的反制措施是充足的，關鍵看英方是否繼續執迷不悟。荷蘭政府在多重反制壓力下已經大幅緩和了對安世半導體的接管執行，改為推動企業內部的談判。希望英國政府珍惜共同利益，懸崖勒馬，改弦更張。