以戰略規劃轉型 提升香港治理效能（上）

馮國佑 香港專業人士（北京）協會會長

朱雪平 京港經濟研究中心副主任

當前，世界百年未有之大變局加速演進，國際地緣政治博弈日趨激烈，香港作為國家對外開放的關鍵節點和中西文明交流的重要窗口，其治理狀況直接關係到國家主權、安全、發展利益。國家「十五五」規劃綱要對香港提出「提升依法治理效能」的明確要求，這標誌着中央對特別行政區的治理要求從「守住優勢、保持穩定」轉向「提升功能、培育動能、主動作為、服務全局」的新高度，為香港融入和服務國家發展大局奠定堅實的政治基礎。

香港應以編制首個五年規劃為契機，推動治理體系從「短期應對」向「戰略規劃」轉型，實現高效市場與有為政府的有機結合。

強化行政主導 優化治理體系

「提升港澳依法治理效能」首次寫入國家五年規劃，彰顯了中央對特區依法施政、優化治理體系的殷切期望，也反映了中央對香港由治及興階段的戰略判斷與更高期待，其核心在於堅持和完善行政主導體制。行政主導是憲法與基本法共同構成的特區憲制秩序內的制度原則，體現了基本法的立法原意，即行政長官及特區政府在特區政權架構中處於主導地位，擁有政策制定、財政支配及重大人事任命等關鍵權力。這一頂層設計旨在構建一個統籌各方、連接上下、規制內外的高效治理樞紐，確保特區能夠迅速回應中央號召並有效解決本地深層次矛盾。

中央強調提升治理效能，就是要通過強化行政主導，破解長期以來因政治內耗導致的政策執行梗阻，推動特區政府從「守成」轉向「開創」，將制度優勢轉化為治理效能，從而在法治軌道上實現良政善治，為國家整體發展戰略提供強有力的特區支撐。

隨着國家「十五五」規劃的全面啟動，香港主動融入並服務國家發展大局，從「局部合作」向「全局協同」新階段轉變。由治及興的新發展階段也給香港治理能力帶來了前所未有的新要求。

第一，要求治理理念從「短期應對」轉向「戰略規劃」。香港長期以年度施政報告為主的短期思維在一定程度上適應了過去的治理需求。國家「十五五」規劃要求香港從年度施政思維拓展至中長期戰略規劃，彌補過往政策碎片化問題，形成「五年規劃定方向，年度施政抓落實」的良性機制。

第二，要求治理主體從「被動執行」轉向「主動謀劃」。香港特區政府15個政策局已全部成立五年規劃編制小組，行政長官明確要求每個政策局必須具備「主動對接、融入和服務的精神」。過去「政府不作為或少作為即為善治」的觀念已完全不適應新形勢，香港必須確立「有為政府」的治理定位。

第三，要求行政主導體制得到全面落實與強化。基本法確立的行政主導體制，是香港特區政治體制的核心安排，立法會應理性務實，在監督與配合之間找到最佳平衡點，而立法會成立香港主動對接國家「十五五」規劃工作小組委員會，正是這一良性互動的生動實踐。

第四，要求治理能力涵蓋「三大能力」的綜合提升。一是頂層設計能力，能夠從國家發展全局的高度進行戰略謀劃；二是政策執行能力，能夠將宏觀戰略轉化為可量化、可考核的具體行動；三是制度創新能力，能夠突破慣性思維，在「一國兩制」框架下探索新的治理路徑。

了解治理優勢與不足

香港作為國際大都市，其長期積澱的法治傳統、普通法制度以及高度國際化的營商環境，構成了其治理體系中最為顯著的競爭優勢。完善的法律體系、獨立的司法機構以及高素質的專業法律人才隊伍，使香港在維護契約精神、保護知識產權及解決國際商事爭議方面享有良好聲譽，這為香港建設亞太區國際法律及解決爭議服務中心提供了堅實基礎。

同時，香港擁有廣泛的國際聯繫網絡、自由開放的市場機制以及巢聚全球高端要素的能力，使其在金融創新、專業服務及文化交流等領域具備不可替代的樞紐功能。這些優勢不僅吸引了大量國際資本和人才駐足，也為國家高水平對外開放提供了重要的試驗田和連接點。在「一國兩制」框架下，香港的這些獨特優勢得到了充分保留和發揚，成為其參與國家發展大局、服務國家戰略的重要資本，也是特區政府在由治及興過程中必須善加利用的核心資源。

儘管香港擁有顯著的制度優勢，但由於長期以來受港英時期遺留的官僚文化及「積極不干預」理念影響，過去，部分管治團隊在理解國家宏觀戰略和政策意圖上存在認知差距和思維滯後，少數管治隊伍成員習慣於被動執行既定程序，缺乏對國家「五年規劃」、「一帶一路」倡議等重大戰略的深入研究和主動對接意識。這種認知差距表現為對國家發展大勢把握不準、對政策紅利敏感度不高，甚至在面對國家提出的新要求時出現畏難情緒或觀望態度，導致政策執行往往停留在表面，難以形成實質性的戰略協同。

近年來，特區政府迅速補齊短板，在跨部門協作和資源整合上進一步構築全局觀念，逐漸摒棄過去條塊分割的行政模式，以更好地適應國家戰略規劃所要求的系統性、整體性推進方式。未來，特區政府還需要進一步通過加強國情教育和戰略培訓，提升施政效率，讓香港在國家發展大局中充分發揮功能。

打通執行層面的機制性梗阻

雖然行政主導在憲制設計上具有顯著優勢，但在實際運行中，特區政府在執行層面仍面臨諸多機制性梗阻，導致政策落地難、見效慢。一方面，行政與立法之間的互動機制尚不完善，部分立法會議員未能充分履行「憲制諍友」職責，導致重要法案審議周期過長，甚至因政治博弈而擱置，嚴重拖累了特區政府施政節奏；另一方面，政府內部的決策流程繁瑣、部門壁壘森嚴，缺乏高效的統籌協調機制，使跨領域、跨部門的重大政策難以形成合力。此外，問責制度的剛性不足，部分官員在面對複雜問題時缺乏擔當精神，存在「多做多錯、少做少錯」的消極心態，導致政策執行力度層層衰減。這些機制性梗阻不僅削弱了行政主導的實際效能，也使特區政府在應對突發危機和推動深層次改革時顯得力不從心，難以滿足「十五五」時期對高效治理的迫切需求。

在當前波譎雲詭的國際形勢下，香港作為國際金融中心，面臨着前所未有的地緣政治風險和經濟不確定性，而特區政府在危機應對方面的能力仍顯不足。面對外部勢力的制裁打壓、輿論抹黑以及全球經濟衰退的衝擊，特區政府更要加強前瞻性的風險預警機制和系統性的應對預案。在處理涉及國家安全和社會穩定的複雜事件時，部門協調要更加緊密，確保資訊共享順暢，鞏固香港社會繁榮穩定的成果。 （未完，明天續。）