特別國債再注資大行：資本補充體系與未來金融穩定

傅臨 經濟學博士、經濟學家

2026年政府工作報告提出，內地擬發行特別國債3,000億元（人民幣，下同），支持國有大型商業銀行補充資本。這是繼2025年5,000億元特別國債注資落地後，中央再次以財政性工具直接增強大行資本實力。筆者認為，從宏觀政策框架觀察，這一安排並非簡單的續作，而是在當前經濟周期、金融周期與政策周期交織背景下的系統性考量，關乎穩增長、穩預期、穩金融，是在多重目標之間尋求平衡的舉措。

修補大行履行政策性任務能力

過去一年，大行在信貸投放、結構調整、風險處置等方面承擔了更重的政策性任務。無論是對科技創新、綠色轉型、先進製造業的支持，還是對保障性住房、重大基建、民營企業融資的傾斜，大行都處於政策傳導鏈條的最前端。與此同時，在讓利實體經濟的政策導向下，銀行的息差持續收窄，內源性資本積累速度放緩。資本充足率雖總體穩定，但邊際壓力已開始顯現，尤其是在風險加權資產持續擴張、部分領域不良暴露加快的背景下，資本約束對信貸擴張的掣肘正在增強。

因此，通過特別國債定向補充核心資本，既是對大行履行政策性任務的能力進行修補，也是對未來逆周期調節空間的前置儲備。與市場化融資工具相比，財政性資本補充不增加銀行負債成本，不會推高息差壓力，更不會在當前利率環境下形成額外的市場擾動。它以最直接、最有效的方式增強大行的敢貸、願貸、能貸能力，使其在經濟恢復關鍵階段保持穩定的信貸供給能力。

從宏觀審慎角度看，前置資本補充的意義更為深遠。目前，內地房地產行業仍在經歷調整，地方債務化解進入攻堅期，部分行業信用風險仍處於出清階段。在這樣的背景下，銀行體系需要更厚的資本緩衝，以應對潛在的資產質量波動。若在風險暴露後再被動補血，不僅成本更高，也可能削弱市場信心。提前補充資本，有助於提升銀行體系的韌性，使其在未來可能出現的壓力情境下保持穩定運行。

關於3,000億元的具體分配方式，在「分期分批、一行一策」的政策思路下，去年尚未獲得注資的工商銀行、農業銀行受到外界矚目，市場普遍關注資產規模大、政策性任務重、涉農涉基建投放佔比較高的大行是否會優先獲得資本補充。雖然具體名單尚未公布，但從原則上推演，分配邏輯大概率會在體量、功能、壓力三者之間尋找平衡。風險加權資產規模更大、資本充足率邊際壓力更高、承擔逆周期任務更多的機構，獲得更高比例注資的可能性更大。同時，監管層也會兼顧前一輪注資的基數，避免連續大幅注資某一機構引發市場誤讀。

預期不會一次性集中落地

在推進節奏方面，預計不會一次性集中落地，而是採取「先核心、後擴展」的方式。先完成首批重點機構的資本補充，再根據宏觀形勢、信貸投放節奏、不良暴露情況，擇機推進後續批次。這樣的安排既能避免市場對銀行估值的短期擾動，也能使資本補充與經濟周期、金融周期保持更緊密的匹配。

今年政府工作報告還明確提出，要多渠道加大資本補充力度。3月6日，國家金融監管總局局長李雲澤進一步表示，除了中央發行特別國債外，還可以通過市場化方式撬動更多社會資金參與銀行資本補充，「像保險資金等都可以研究探討。」這意味着，未來銀行資本補充體系將從財政託底向「財政+市場」的雙輪驅動轉型。

要形成多元化、可持續的資本補充體系，關鍵在於處理好財政託底與市場化約束之間的關係。財政工具可以提供基礎支撐，但長期資本仍需依靠市場化機制。永續債、二級資本債、可轉債等工具已經形成一定規模，但在條款設計、流動性、風險識別等方面仍有提升空間。若能進一步增強工具的標準化程度，提高透明度和可定價性，將更有利於吸引保險、養老金、主權基金等長期資金參與。

市場化資本補充機制的核心在於風險定價必須真實反映發行商的經營狀況，而不是依賴隱性兜底預期。通過更嚴格的信息披露、更具穿透性的壓力測試、更具差異化的監管安排，可以讓資本工具的風險收益結構更加清晰，使投資者能夠在可識別、可計量的框架下進行配置。

完善市場化機制同步推行

對於保險資金等長期資金而言，參與銀行資本補充既是資產配置的自然延伸，也是支持金融體系穩定的制度安排。未來可以探索設立專門的銀行資本投資計劃，通過分層結構、期限管理、嚴格的資產負債匹配機制，使其在滿足償付能力監管要求的前提下，合理配置資本工具。若能在監管框架內實現「可計提、可識別、可穿透」，將有助於培育「以長期資金支持長期資本」的良性生態。

資本是銀行的「糧草」，糧草充足，銀行才能在經濟恢復、結構調整、風險出清的關鍵階段發揮更大作用。特別國債的注資是「雪中送炭」，市場化機制的完善則是「長久之計」。兩者結合，適時推進銀行資本補充機制改革，才能構建既穩健又靈活、既安全又高效的資本補充體系，提升銀行體系和整個經濟系統的韌性。