聯合國運作陷進退維谷之境

何志平

美國早前在一周內接連退出66個國際組織，累計拖欠聯合國會費逾30億美元，轉頭就新成立了「和平委員會」廣邀各國加入，直言該機構「可能取代聯合國」，全球譁然。坊間有人提議在香港開設聯合國支部辦事處或區域辦事處，或將聯合國總部從紐約搬遷至例如北京、上海等城市。眾說紛紜背後，實則是全球治理秩序重構的角力。當單邊主義遭遇多邊合作，當霸權邏輯和零和博弈碰撞人類命運共同體理念與互利共贏實踐，歷史正見證一個新時代的開啟。聯合國總部搬家是否切實可行？他國接盤又能否突破聯合國機制改革困局及大國特權體系？

回顧聯合國成立初衷

聯合國成立於1945年10月，是二戰後各國為保障世界和平和安全而成立的政府間國際組織，也是美英蘇三國首腦安排戰後世界秩序的一個重要步驟，經歷漫長的醞釀、籌劃和建立階段。創建聯合國最早由美國總統羅斯福於1941年提出，之後他在與英國簽署《大西洋憲章》時首次公開宣導，要建立一個廣泛而永久的普遍安全制度。1942年，以美英蘇和中國為首的26個國家代表在華盛頓簽署《聯合國宣言》，之後聯合國取代一戰後成立的國際聯盟。

羅斯福希望利用美國在二戰中取得的優勢地位，建立一個由美國主導的國際組織。他認為，只有美蘇等少數大國共同合作，才能維護戰後世界秩序，並竭力主張由美英蘇中組成未來國際組織的「四警察」。1943年，美英蘇中四國代表在莫斯科共同簽署《蘇美英中關於普遍安全的宣言》，以國家主權平等、會員資格的普遍性和維護國際和平和安全三條原則為方針，奠定了聯合國成立的基礎。當年底，美英蘇在德黑蘭召開會議，進一步磋商建立聯合國最高一級核心機構等相關問題。蘇聯和英國認為當時中國國內局勢動盪，堅持主導核心只能由美英蘇組成，反對加入中國，但在美國力爭下，中國最終被列入其內，英國為與美蘇抗衡，又極力將法國拉入，「四警察」變成「五警察」。

1944年，美英蘇中代表先後聚集華盛頓敦巴頓橡樹園，草擬和討論包括聯合國宗旨、原則、會員國資格及主要機構的組成和職能。美英蘇三國在關於否決權適用範圍和創始會員國資格問題上各執己見，毫不相讓。1945年2月雅爾塔會議上，羅斯福針對兩大爭議提出折中方案：常任理事國在實質性問題上擁有否決權，但在程序性問題上，如果爭端當事國是某一常任理事國，則不能行使否決權。英蘇都同意。在蘇聯要把加盟共和國作為聯合國創始會員國方面，美國妥協接受烏克蘭和白俄羅斯為創始會員國，拉美20個國家中除阿根廷外都成為創始會員國。

1945年4月聯合國制憲會議在三藩市開幕，歷時兩個多月，共50個國家153名全權代表依次在中英俄法西5種文本的《聯合國憲章》上簽字。10月24日，五大國和其他24個簽字國批准了《聯合國憲章》，聯合國正式誕生。

機制失靈陷改革僵局

聯合國總部設在紐約，其他主要辦事處設在日內瓦、內羅畢和維也納。到2018年中為止，共有193個成員國，由聯合國大會（成員國合議性團體）、安全理事會（國際安全與和平）、經濟和社會理事會（國際經濟和社會合作與發展）、秘書處（行政管理）、國際法院（司法機構）和聯合國託管理事會六大主要機構組成。其他實體和專門機構分布在全球各地，如世界衞生組織、國際貨幣基金組織、聯合國教科文組織、世界糧農組織、國際原子能機構等專門機構，通過與聯合國經濟和社會理事會訂立協定來確立協作關係，在保持組織機構、經費體系獨立性同時，以互派代表參會、交換文件等方式展開協調，部分機構下設地區分支機構。

聯合國大會是聯合國最高審議層，其主席一年一換，按照羅斯福政府時期副國務卿威爾斯所言，聯大只是「一個用來對那些小國表示慰藉的小禮物」。羅斯福自己也曾在美國國會一聽證會上表示，安理會將在戰後世界秩序中扮演關鍵決策者角色，聯大可一年召開一次，以便讓那些小國發發牢騷。

這些年來，從美國發動阿富汗和伊拉克戰爭，到巴以衝突、俄烏衝突等，美國在2025年9月，第六次動用一票否決權阻撓巴以停火協議，俄羅斯多次動用否決權阻止針對烏克蘭問題相關決議，致使大多數國家對美國嚴重不滿並紛紛質疑，若聯合國都無法阻止大規模戰爭和人道主義災難，其存在意義何在？你限制不了我，我約束不了你，聯合國安理會早已形同虛設、名存實亡。聯合國秘書長古特雷斯去年9月曾直言不諱指出，當前安理會架構已嚴重落後於二十一世紀國際格局發展，其基本框架仍停留在1945年的舊時代。美國對此反應迅速且冷淡，國務院發言人米勒認為相關改革提議「過於天真」，並強調「五常」權力結構是全球穩定的基礎。

總部遷離美國於事無補

現在縱然聯合國改革聲浪日益壯大、「搬家」風波愈演愈烈，美國若放任聯合國總部遷離紐約，是否意味默認過往80多年來由其主導的國際秩序分崩離析？這是一場權力與原則、新舊國際秩序的終極博弈。美國也從未宣稱要退出聯合國，只要它在，《聯合國憲章》現存法律困境及聯合國權力結構的短期實質性變革，幾乎沒有出路。即使理想化狀態下，美國同意聯合國總部搬遷他國，在現有體系換湯不換藥情況下，相當於只搬磚頭不改變制度，最後還是幹不了任何實事。所以聯合國搬與不搬，其實一點不重要，最重要的是世界需要更公平公正，聯合國需要真正的制度改革！