秦始皇統一六國，其身後評價常偏重於嚴苛政策，尤以「焚書坑儒」之舉，常被後世儒生與政治家批評為暴政。廢封建、行郡縣，亦常被視為秦朝速亡的原因之一。然而，唐代文學家、政治家柳宗元所著《封建論》，則從另一角度評價秦始皇之施政。
《封建論》對秦始皇廢封建、置郡縣之舉給予正面肯定，這在當時是較為獨特的見解。尤其漢代以來，論者多對秦政持批評態度，往往將秦亡歸因於其制度，尤其是與漢制相異之處。
柳宗元認為，秦始皇兼併天下後，削諸侯而設郡縣，廢分封而任官吏，是一項有效的統治措施。他主張秦朝速亡另有原因，而非郡縣制所致。
漢代立國後，反思秦政之失，認為缺乏藩國護衛中央，於是參照周代制度，分封子弟與功臣為諸侯王。然不久即叛亂頻生，高祖劉邦為平亂疲於奔命。比較秦漢制度，柳宗元認為秦制優於漢制。
他指出：「秦有天下，裂都會而為郡邑，廢侯衛而為之守宰，據天下之雄圖，都六合之上游，攝制四海，運於掌握之內，此其所以為得也。」此處強調郡縣制有助於中央管治。
然而，「不數載而天下大壞，其有由矣。亟役萬人，暴其威刑，竭其貨賄，負鋤梃謫戍之徒，圜視而合從，大呼而成群，時則有叛人而無叛吏。人怨於下，而吏畏於上，天下相合，殺守劫令而並起，咎在人怨，非郡邑之制失也。」
此段指出秦朝短時間內崩壞，原因在於役使民力過甚、刑罰嚴酷、耗竭資源，致使百姓積怨，群起反抗。當時情況是民眾造反而官吏未叛，禍根在於民心怨恨，不在郡縣制度本身。
他又論漢代：「漢有天下，矯秦之枉，徇周之制，剖海內而立宗子，封功臣。」雖一時安定，卻仍陷於「數年之間，奔命扶傷而不暇，困平城，病流矢，陵遲不救者三代。」戰亂傷亡不斷，幾近重蹈覆轍。後賴謀臣劃策，逐步削藩、設郡管理，局面方得穩定。
因此，「封建之始，郡國居半，時則有叛國而無叛郡，秦制之得，亦以明矣。繼漢而帝者，雖百代可知也。」柳宗元比較認為，行封建則有「叛國」，行郡縣則無「叛郡」，此點對後世具有啟示意義。
「失在於政，不在於制」
在柳宗元看來，秦朝之亡「失在於政，不在於制」。此說在歷代評價中較為少見，他進一步認為秦設郡縣是「公天下之端自秦始」，並未如漢儒一般全盤否定秦制。
他說：「秦之所以革之者，其為制公之大者也。其情私也，私其一己之威也，私其盡臣畜於我也，然而公天下之端，自秦始。」此處分析指出制度本身具有公眾性，而執行者存私心，然以制度而言，秦代郡縣實開後世公天下之先聲。
柳宗元此一觀點，亦與其所處時代背景相關。唐代安史之亂後，藩鎮割據問題嚴重，中央權力衰落。唐初設都督府，玄宗時於邊地置節度使，稱「藩鎮」。安史之亂後，朝廷為安撫降將，授以魏博、成德、幽州三鎮節度使之職，允其掌軍政，職位世襲，形同獨立，其後藩鎮數量增至四十餘處，相互兼併或聯兵抗唐，對中央構成極大威脅。
柳宗元目睹藩鎮之禍，因而深感秦代郡縣制在維護統一方面具有優越性。正如賈誼《過秦論》所言：「前事不忘，後事之師」，歷史經驗足為後世執政者提供借鑒。
●雨亭 退休中學中文科教師，從事教育工作四十年
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