城投平台參與房地產開發形式有望趨多元

龐溟 經濟學博士、經濟學家

統計數據顯示，2022年百強房企拿地銷售比例創2017年以來最低水平，超過四成百強房企在2022年幾乎暫停投資，直接導致百強拿地金額佔全國土地成交的比重降至34.3%，而在2019年至2021年間這一比例始終保持在50%左右。與往年相比，2022年房企在土地市場的表現極為分化：重點房企總體拿地額呈斷崖式下跌，央企、國企背景的開發商拿地金額佔比隨批次逐步降低，更加聚焦熱點城市與高確定性地塊。

在民企佔比下降、市場化央企國企拿地力度調整的背景下，具有城市建設投資公司（下稱「城投」）屬性的地方國資平台的拿地規模和金額顯著增加，罕見地成為拿地主力。在22城集中供地中，各地政府投資融資平台拿地金額佔比達42.0%，這一史上最高佔比，遠超央企國企、民企和混合所有制企業的37.4%、15.8%和4.8%。但筆者認為，從總量上和結構上說，地方城投平台的活躍表現在今年都將有所變化。

城投公司拿地能力料將受限

從2017年到2022年，城投債發行規模快速攀升，年複合增長率超過20%，截至2022年年底城投債務存續規模已升至超過13萬億元人民幣的歷史高位，債務風險逐漸顯露。為防範化解地方財政壓力與隱形負債、城投債務、後續土地開發等相關風險，財政部在2022年9月印發《關於加強「三公」經費管理嚴控一般性支出的通知》（「126號文」），明確指出嚴禁通過舉債儲備土地，不得通過國企購地等方式虛增土地出讓收入，不得巧立名目虛增財政收入，彌補財政收入缺口，並要求「進一步規範地方事業單位債務管控，建立嚴格的舉債審批制度，禁止新增各類隱性債務，切實防範事業單位債務風險」。

從126號文的要求來看，地方城投平台並未被禁止進入土拍市場拿地，主要受限制的只是非市場化兜底拿地後不予以開發的城投平台，或者依賴土地出讓金大比例返還的城投平台。但是，考慮到未來對城投債監管的監管將逐步收緊、各地政府在供地端將更趨謹慎，預計城投公司的拿地能力將受一定限制、城投平台主導土地市場的情況將有所改觀，這也有利於城投公司合理規劃安排資本結構和逐步改善信用水平。

筆者認為，未來仍希望參與房地產開發的城投平台仍有不少商業模式和發展選項。例如，在國家「保交樓」相關政策的影響下，部分城投公司由「購地」轉為「購房」，且所購置的房產可作為「人才房」、「保障房」加以利用，為地方的人才政策與產業戰略服務。

又如，城投公司也可能更為青睞和依靠委託代建模式。地方政府或土地儲備機構作為實施主體，委託城投公司對地塊初步整理開發，開發完畢後直接收回。缺乏土地開發能力的城投公司也可以通過相關有資質企業進行代建，無需在土地市場招拍掛，也就不涉及國資購地的情形。

此外，聯合拿地、聯合開發的趨勢對逐步化解地方城投的債務風險也有正面和積極的作用。在126號文的限制下，城投企業拿地後必須進入項目的實質性開發階段。對在房地產項目開發領域經驗不足的城投企業來說，需要以合資、代建、小股操盤等形式與市場化運作的房企合作。

2022年第四、第五批次的集中供地中，已經有越來越多地方國資開始與區域深耕型民營房企聯合拿地。這種新的合作形式，既可以充分發揮地方國資企業的資金成本優勢和政府關係優勢，又能協助民營房企補充土儲、發揮操盤能力長處，直接導致2022年底民營房企拿地金額佔比翹尾上升，並帶動2023年1月至2月內地土地拍賣市場出現整體熱度保持高位、民營房企表現積極、城投拿地行為市場化、「城投加代建」模式佔據主流等新現象。

部分城投主動擁抱市場化轉型

值得注意的是，也有一些城投公司主動擁抱市場化轉型的機會，從公益屬性較高、依賴政策性資金作為還款來源的平台，轉為提升自身的市場化運營能力、穩定的造血能力、財務抗風險能力和可持續的再融資能力，減少對地方政府的直接依賴。

伴隨着規範的地方政府舉債融資機制加快建立，不少城投平台將房地產業務作為一個重要的發展方向，在工程建設、工程管理等方面逐步積累經驗和積攢口碑，或是逐步轉型為以物業管理、商管運營等核心業務為主的輕資產運營城市綜合服務商。通過和有市場化運作經驗的房企合作，部分城投企業可以有效提升房地產項目開發能力，並最終或望成長為更加市場化的區域型房地產開發企業。

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