全面準確實施香港國安法須堅持中央主導和特區主責

鄒平學

全國政協副主席、國務院港澳辦主任夏寶龍日前在「保證香港國安法準確實施」專題研討會上致辭，全面總結了香港國安法實施以來的顯著成效，系統闡釋了香港國安法的立法要旨和原意，明確指出全面準確實施香港國安法必須把握好五點，其中第一點就是在「一國兩制」之下，全面準確實施香港國安法中央主導和特區主責相輔相成、缺一不可。可以說，「中央主導和特區主責相輔相成、缺一不可」這一重要論斷，揭示了香港國安法實施的成功經驗和基本規律，闡明了全面準確貫徹實施香港國安法的關鍵所在。

第一，堅持中央主導和特區主責相輔相成、缺一不可，是中央全面管治權與特區高度自治權統一銜接在全面準確實施香港國安法上的具體體現。

在依法治港治澳問題上，習近平總書記多次強調，必須把中央全面管治權和特區高度自治權有機結合和統一銜接起來。2017年7月1日，習近平總書記在慶祝香港回歸祖國20周年大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話指出：「在落實憲法和基本法確定的憲制秩序時，要把中央依法行使權力和特別行政區履行主體責任有機結合起來。」2019年12月20日，習近平總書記又在慶祝澳門回歸祖國20周年大會暨澳門特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話明確指出「特別行政區行政、立法、司法機關堅持把維護中央對特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來，堅守『一國』原則底線，自覺維護中央權力和基本法權威。」2022年7月1日，習近平總書記在出席慶祝香港回歸祖國25周年大會暨香港特別行政區第六屆政府就職典禮上的講話中再次明確強調：「必須堅持中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權相統一。」「落實中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權是統一銜接的，也只有做到這一點，才能夠把特別行政區治理好。」從習近平總書記的重要論述來看，堅持中央主導和特區主責相輔相成、缺一不可，是在全面準確實施香港國安法領域實現中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權相統一銜接的重要途徑。

第二，香港國安法也充分體現了把維護中央對特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來的特點。

首先，香港國安法的制定和公布實施體現了兩權有機結合，中央採取「決定+立法」的方式通過了香港維護國家安全的決定及制定出台了香港國安法。中央制定香港國安法後，列入基本法附件三，規定由香港特別行政區公布實施。

其次，香港國安法對中央和特區履行維護國家安全的責任的安排，以及對中央和特區維護國家安全方面的組織機構建設、權力配置和執行機制的安排，體現了兩權有機結合。中央政府對所屬的地方行政區域的國家安全事務負有根本責任，享有和行使完整的立法權、執法權、司法權等一切必要的中央事權，這是國家主權理論和原則的必然要求，符合國際慣例。根據香港國安法的規定，中央對香港特別行政區有關的國家安全事務負有根本責任，中央在香港設立國安公署，依法履行維護國家安全職責。中央通過香港國安法授權香港特區承擔維護國家安全的憲制責任，設立香港國安委等一整套維護國家安全機構，依法處理維護國家安全的具體事務，承擔起實施香港國安法的主體責任。香港國安法創造性地規定了中央和特別行政區「雙執行機制」。

第三，香港國安法對中央和特區在國安案件管轄方面的規定，也體現了兩權有機結合。

中央駐港國安公署依法履行維護國家安全職責，對特別行政區履行維護國家安全的職責進行監督、指導、協調、支持，並依據香港國安法第55條可直接對危害國家安全犯罪案件行使管轄權。香港國安委等特區層面的維護國家安全機構，依法處理維護國家安全的具體事務。一般情況下，香港國安法規定的危害國家安全犯罪案件均由香港特區管轄。這就是夏寶龍主任指出的：「兩套執行機制職責分工和案件管轄劃分清晰，同時又形成互補、協作和配合關係，共同構成香港特區維護國家安全完整的制度和機制。」

第四，在香港國安法實施兩年多的實踐來看，也充分體現了兩權有機結合。

比如，2022年12月30日，全國人大常委會對香港國安法第十四條和第四十七條的解釋，明確了「不具有香港特別行政區全面執業資格的海外律師是否可以擔任危害國家安全案件的辯護人或者訴訟代理人」的問題，屬於香港國安法第四十七條所規定的需要認定的問題，交由香港特區自行解決，這就是中央全面管治權和香港高度自治權有機結合和統一銜接的最新實踐。

總之，堅持中央主導和特區主責相輔相成、缺一不可，是保障和實現香港國安法「雙執行機制」的基本前提，也是全面準確實施香港國安法、不斷完善香港維護國家安全的制度機制的基本要求。

（作者是全國港澳研究會理事，中國法學會港澳基本法研究會副會長，深圳大學港澳基本法研究中心/港澳及國際問題研究中心主任，法學院教授，博士生導師。）