AI時代的就業政策重在「組合拳」

人工智能正在以空前的速度重構勞動就業格局，既帶來機遇，又充滿挑戰。「十五五」規劃綱要提出，「綜合應對外部環境變化和人工智能等新技術發展對就業的影響」。面對技術衝擊對勞動就業的錯綜複雜影響，既不能消極觀望，更不能置身事外，唯有積極應對，主動治理，方可釋放人工智能促就業的數字紅利。我國將創新和安全作為人工智能發展的「一體兩面」，旨在走出兼顧效率和公平的人工智能治理的「第三條道路」。為此，就業政策迫切需要與時俱進，有力有效地打好政策「組合拳」。

為何需要政策「組合拳」

習近平總書記指出，謀劃和推進改革，必須堅持系統觀念、全局觀念，強化戰略思維、辯證思維，分輕重緩急，更加注重系統集成。越是面對複雜多變的治理難題，越需要把類型多樣、分散配置的政策舉措統籌起來，在國家發展全局戰略的統攝下，增強各項工作的關聯性、系統性和協同性。人工智能治理從來不是某一領域或單一部門任務，而是一項系統複雜工程。下活人工智能治理「一盤棋」，就是要將創新激勵、產業升級、風險規制和社會穩定等各項工作視作一個整體來通盤把握，避免「頭痛醫頭、腳痛醫腳」，防止政策方案走向碎片化和表象化。

從人工智能自身發展邏輯出發，打好政策「組合拳」，是釋放其就業拉動潛能的應然選擇。人工智能既有望通過增強效應創造新興崗位，擴大就業供給，也會通過替代效應為勞動者帶來技能升級壓力和收入分化的潛在風險。有效應對這種「創造性破壞」，尤其需要積極審慎的政策組合設計，在長期人力資本結構優化尚未完全匹配當前技術衝擊的過渡窗口，通過穩定就業預期和維護市場秩序，為技術創新深化和就業結構轉型提供制度支撐和時間準備。忽視組合設計，不僅會導致治理重心失衡，還會削弱政策效果，放大人工智能應用的社會成本和制度風險。在統籌發展和安全的多目標治理框架下，關鍵在於通過政策「組合拳」把握好激勵和規制的尺度和邊界。

政策「組合拳」何以可能

補償型、培育型、規制型和財稅型四類政策是應對人工智能就業影響的可能政策方案。補償型政策通過完善社會保障機制，如提高失業保險待遇、延長短時工作補貼期限或試驗全民基本收入，彌補受衝擊勞動者的經濟損失。培育型政策着眼開展技能提升和轉崗培訓，培育與新質生產力發展相適應的人力資本儲備。規制型政策以出臺明確的制度辦法來規範人工智能應用進程和邊界，如對應用場景、功能範圍和許可限額加以規制。而財稅型政策則運用稅費徵收等手段，間接塑造企業的數字設備採購行為激勵。

不同政策工具往往依致力於解決某一類問題，需要政府進行跨部門協調和統籌。我國集中力量辦大事的制度優勢，為政策協同提供了堅實基礎，可以更有效地整合補償型、培育型、規制型和財稅型等多類政策，在制度安排、組織支撐和政策實施層面推動不同工具協同增效，整體推進。實踐層面，我國已有地方開展了有益探索。比如，上海市近期將技能培育和收入支持進行聯動設計，推出職業技能提升補貼政策，對取得人工智能適配技能證書的轉崗勞動者給予相應補貼。

打好人工智能促就業的政策「組合拳」，做好組合設計是關鍵。需要認識到，政策組合並非一哄而上地將多種政策工具簡單拼湊在一起，而是以統一的內在邏輯為支撐，將其關聯耦合成一個整體。缺少組合設計，同時推出的多種工具彼此之間便可能在目的上相互衝突，執行上相互掣肘，效果上相互抵消。這類似於經濟學中的「合成謬誤」——單個工具看似合理，疊加後卻產生非預期的負面效應，容易導致「多而不強，全而不優」的治理悖論。因此，打好政策「組合拳」，就是要把人工智能促就業的各項舉措凝聚成一個有機整體，實現技術創新和就業轉型「1+1>2」的整體增效。

以「參與包容」和「目標統一」為價值導向

參與包容回應的是政策組合的社會嵌入問題。打好政策「組合拳」，應堅持以人為本，把提升人民群眾的改革獲得感作為第一要務。有關政策設計需要從群眾中來，到群眾中去，做好對各類利益關涉群體政策偏好的研判追蹤，了解其所需所想，做到精準施策。尤其在人工智能就業影響場景下，不同群體受影響程度和政策利益所在各有不同。中等技能群體可能因替代型技術應用而面臨失業轉崗，而高技能群體則可能因為增強型技術的出現而獲得技術紅利。為此，包容性的政策組合設計既要回應企業創新與競爭力提升的發展需求，也要充分吸納勞動者，尤其是弱勢群體的意見表達。在承認各類群體利益關切多樣性的基礎上，通過溝通協商，求同存異，尋找兼顧公平和效率的「最大公約數」。

目標統一回應的是政策組合的方向統攝問題。打好政策「組合拳」，需要一個中心明確的整體目標。缺乏整體目標框架的統攝，容易造成有關部門各行其是和自說自話。為此，各個領域的局部工作需要始終與整體目標保持取向一致，有機平衡全局和局部，統一和多樣之間的辯證關係，從而確保多元目標在整體框架下一體運行。需要注意的是，增強目標統一性並非忽視多元目標，而是要建立可排序和可分解的目標體系，以整體目標統攝局部目標，以短期目標支撐長期目標。比如，在產業調整初期，可階段性側重就業市場穩定和技術應用的審慎推進，通過收入緩衝和風險防控夯實社會承受能力，為長週期產業升級保留制度空間和社會基礎。待產業調整穩態運行後，可漸次提高創新激勵舉措的相對比重，轉向勞動力市場結構升級。多措並舉，在「安全與發展相統一」的整體戰略統攝下，對階段性工作和局部重點任務的權重調整和策略優化。

以「工具互補」和「時序銜接」為方法路徑

工具互補解決的是政策組合的內部結構問題。只有各類工具手段協同互補，政策組合方可形成合力。一方面，增強工具互補性，要發揮補償型、培育型、財稅型和規制型四類工具的比較優勢。比如，發揮補償型政策在緩釋衝擊，托底就業預期方面的優勢，釋放培育型政策在化解職業技能錯配方面的潛力。面向企業，既要通過規制型政策設定風險邊界和倫理規範，又要運用財稅型政策間接引導，鼓勵其結合實際情況，因地制宜地發展新質生產力，避免一哄而上。另一方面，增強工具互補性，還要做到以長補短，將產業政策和社會政策統一納入政策取向一致性的評估設計。在實踐中注重不同政策之間的相互補位，使一類政策在發揮優勢的同時，緩釋吸收另一類政策的潛在副作用。比如，培育型政策中的技能培訓往往見效週期長，因此需要補償型政策提供階段性過渡支撐。

時序銜接解決的是政策組合的梯次推進問題。打好政策「組合拳」，必須要考慮多種政策工具的時序安排和階段銜接。一方面，就業市場始終處於動態演進之中，要解決的問題並非一成不變。為此，不同治理階段所需要的對策方案也要有所區分。另一方面，不同政策工具的作用週期往往存在顯著差異。補償型政策雖然見效較快、托底性強，但若缺乏退出機制，可能演化成福利依賴，加重財政負擔，可持續性相對有限。培育型政策雖然有助於構建適配新質生產力的高質量人力資本，但見效較慢，存在一定遲滯。規制型政策雖然在調節行為激勵上即時性強，但其長期成效高度依賴執行力度和常態化制度配套。如果政策工具的使用順序出現錯位，比如，在尚未建成必要的過渡性補償機制之前即推進深層次結構改革，便容易出現短期「政策真空」，造成風險的集中暴露。唯有通過階段性政策配置和有序銜接，使各類政策工具在時間維度上相互接力，才能實現從短期穩定到長期轉型的平穩過渡，確保發展和安全在動態平衡中協同推進。

作者：範梓騰、孟慶國（復旦大學全球公共政策研究院副教授；清華大學公共管理學院教授）

（來源：光明網）