採取積極財政政策 確保經濟高質量發展

李珊珊 中國人民大學重陽金融研究院研究員

2025年中國政府工作報告提出的財政政策備受矚目。中國政府提出更積極的財政政策，總體力度基本符合預期，將有力支持中國經濟實現高質量發展。

首先，從債務結構來看，中央政府加槓桿有助於優化政府債務結構。

中央的加槓桿行為並非簡單地將地方政府的財政風險轉移至中央。2024年，中央政府負債率僅21.8%，遠低於主要發達國家100%以上的水平，這意味着中央政府仍有較大的加槓桿空間。事實上，自2017年以來，中國金融管理工作的政策導向已逐步轉變為由黨中央集中統一管理，這是基於中國獨特經濟體制和歷史經驗教訓做出的最優選擇。

中國式財政分權體制下，一方面，地方政府對當地擁有較大的經濟管理權和財政支配權，同時承擔更多地方公共服務的責任；另一方面，地方政府對當地金融風險僅承擔第一層救助責任，中央對於地方金融風險承擔最終的兜底責任，這難免出現過度舉債、忽視風險的問題，也是地方政府債務風險積聚的主要原因。

在此架構下，中央政府適度加槓桿，不僅有助於更好地綜合平衡風險和效率，降低政府總體債務負擔，也有助於加強中央對金融資源的統籌管理，抑制地方政府隱性債務無序擴張。因此，今年中國政府加大超長期特別國債的發行，採取加槓桿措施，實質是通過中央政府信用，重構金融市場風險定價基準，讓地方政府騰出精力更好地抓經濟、促民生，而非簡單轉移地方風險。

第二，從防範潛在新增風險來看，中國政府正持續完善政府債務管理制度建設。

今年政府工作報告提出，新增「優化考核和管控措施，動態調整債務高風險地區名單」，體現「在發展中化債、在化債中發展」。中國政府要從根本上防範潛在新增風險，制度建設是基礎，為此政府工作報告再次強調「完善政府債務管理制度」，「加快剝離地方融資平台政府融資功能，推動市場化轉型和債務風險化解」。

具體到投資方面，政府工作報告寫明了監管流程和投資方向。中國政府投資通過鎖定大類投向，加強事前審核、事中監測和全流程監督，有助於提前識別債務風險，降低無效投資，提升項目回報。投向上，明確今年超長期特別國債中有3,000億元人民幣將用於以舊換新，地方政府專項債則明確主要流向投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等領域。

值得注意的是，近年，中國加強了從項目儲備到資金支付的全流程穿透，強化跨部門資金流監控和績效管理，明確「實質重於形式」的監管原則。審計部門對政府投資項目開展全過程動態監督，督促參建單位邊審邊改，實現「治已病、防未病」。地方政府債務信息透明度顯著提升，財政部作為監測機構，建立了中國地方政府債券信息公開平台（CELMA），由地方政府定期發布相關數據。政府債券配套政策和機制的完善有望逐步提升資金使用效益。

第三，從中國經濟的高質量發展來看，中國財政政策正從「總量擴張」向「結構優化+機制創新」轉型。

中國債務風險化解能力與其經濟轉型升級深度綁定。高質量發展通過創新驅動產業升級，推動企業利潤和經濟的可持續增長。此舉從根本上替代了傳統上依賴債務擴張的「財政輸血」路徑，通過經濟體量的穩步擴大和結構的優化，以時間換空間，逐步消化存量債務風險。

此外，中國政府綜合償債能力較強，政府債務風險可控。根據中國社科院發布的《中國國家資產負債表1978—2022》估算，2022年中國政府的淨資產高達290萬億元人民幣，國有股權佔比50%左右，中國政府財富佔全社會的比例超過三分之一，遠超過主要發達國家政府，這將有力維繫政府債務的清償能力。

同時，中國政府財政統籌能力強，將確保中國在區域經濟發展和財政實力分布不均衡的情況下，通過「中央主導規劃+地方精準執行+市場協同發力」的立體化財政體系，及時防範區域性政府債務風險的爆發和蔓延。比如，中國在2015年推出了「地方政府債務置換」政策，旨在通過發行新的債券替換地方政府原有的高利率債務，中央通過主導規劃和協調，允許地方政府在債務置換過程中獲得一定的靈活性，同時設置差異化的目標和硬性約束，避免了高風險省份債務風險蔓延，增強地方政府的財政可持續性。