文 | 紫荊研究院高級研究員 寒礁
2019年發布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，提出以香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市作為區域發展的核心引擎。從近年實踐看，香港這一引擎發展模式漸趨固化，增長速度不盡人意，積累大量深層矛盾。而毗鄰的澳門、廣州、深圳，則不斷推進體制創新，實現快速發展，並形成橫琴、南沙、前海三大增長極。在擺脫「黑暴」和疫情雙重打擊後，香港再出發必須擺脫發展路徑依賴，打造全新增長級。而借鑒國家建設特區、開發區、保稅區、自貿區等新區引領發展經驗，主動對標國際最高的經濟自由開放標準，建設香港濱河新城(深圳河南岸)，將是香港可行的戰略選擇。如實施這一戰略，將推動香港突破傳統發展區域、產業、體制等約束，以「一區兩制」帶動「雙城並進」；深化兩地合作、融入大灣區發展;升級全球開放、鞏固國際中心城市地位。而在以變革思維重啟快速發展中，將同時解決香港長期存在的一系列深層次矛盾。
一、香港發展模式固化亟待突破
(一)香港未來發展戰略之問
香港多年來經濟發展創新不足，增長低迷。從特區政府最近公布的數據看，2021年香港的經濟預期雖然可能會好於上一年，但仍不會有太大起色。近日，香港擬在北區興建「超級殯葬城」引發強烈反對。毋庸置疑，港英時期在深港邊境設立禁區或發展「厭惡性產業」的兩地分離政策早已不合時宜，非改不可，但香港發展模式固化的矛盾何止於此。從區域布局看，香港以港島北、九龍南為單一城市中心，逐步向外發展中小型衛星城鎮的模式，造成土地供應緊張，衛星城普遍發展水準較低，經濟活力層層遞減。從產業結構看，金融業一支獨大，傳統產業增長乏力，新興產業乏善可陳，曾經享譽世界的航運中心，年貨櫃吞吐量一落再落，在2019年甚至被越南超過。創新科技高調多年，發展卻遠遠落後於廣州、深圳，曾被寄予厚望的科技園、數碼港，項目與現實脫節，甚至淪為地產項目。至今，香港沒有一家世界級的高科技企業或互聯網公司，尚無一個享譽全球的香港品牌。從發展體制看，自由市場體制下經濟增長緩慢必然導致貧富差距懸殊、社會階層固化等深層次矛盾。但小型開放城市經濟體如果增加稅收擴大福利，又極易造成資金外流，陷入循環影響僵局。香港如何以創新思維，突破傳統的發展區域、結構、體制束縛，重啟快速發展模式，成為事關長期繁榮穩定的戰略之問。
(二)國家特區建設、大灣區規劃與香港創設「特區中的特區」之想
改革開放以來，國家通過建設各類經濟特區、開發區、保稅區、自貿區等，打造了一系列經濟高速發展引擎，也探索了可複製的改革開放經驗。從歷史上的深圳經濟特區，到目前的上海浦東、深圳前海、廣州南沙、海南自貿區，其規劃之初都不同程度借鑒了香港成功經驗和體制優勢。香港儘管自由度和競爭力在全球依然名列前茅，但與前述內地「特區」的體制優勢與發展水準差距在不斷縮小。後有「追兵」，不進則退，香港作為一個高度開放的自由港，完全可以拿出勇氣和魄力，在提高自由開放度上更進一大步。為規避系統性風險，一個可行穩妥的選擇就是選定試驗田，建設特區中的特區，為香港再出發打造新的增長極，並藉此解決香港的一系列深層次問題，同時為國家更高水準改革開放和高質量發展貢獻新的經驗借鑒。
同時，國家「十四五」規劃綱要強調，支持港澳更好融入國家發展大局，高質量建設粵港澳大灣區，推進深港河套等粵港澳重大合作平台建設。2021年4月19日發布的《粵港澳大灣區建設、長江三角洲區域一體化發展中央預算內投資專項管理辦法》指出，國家將優先支持河套深港科技創新合作區。可見，國家對香港融入國家發展戰略大局寄予厚望，並給予大力支持。香港探索特區中的特區，應主動對接國家「十四五」規劃，優選深港邊境合作發展，積極成為國內大循環的「參與者」和國內國際雙循環的「促成者」。
(三)建設濱河新城與香港創新發展之路
從香港發展現狀和對接國家戰略來看，北區沿深圳河一帶的濱河地區是開拓香港創新發展之路的最佳區域選擇，可以此為中心開發成為濱河新城。
第一，濱河地區與深圳緊密相連，是香港進入粵港澳大灣區內地城市的咽喉要道。這一片區雖為香港的邊陲地帶，卻靠近深圳羅湖、福田核心發展區，邊境口岸通關便利、高速公路四通八達。只要香港一側具備相應條件，各種資源就會像潮水一樣湧入，也有利於新城經濟體拓展內地業務。同時，關口既是自由門，也是防火閘，使得濱河新城成為兩地之間的緩衝區，各項超常規、大力度的改革政策可試可控，成功可全面推廣，風險又局部可控。
第二，濱河地區開發程度相對較低，發展建設成本不高。港英政府把大量「厭惡性產業」放置在香港與內地交界的濱河地區，設置邊境禁區分割兩地，使本來自然條件優越的土地資源被浪費。這一地區人口密度小，建築密度低，土地成本相對較低，土地開發要比港九地區容易很多。與擁擠不堪，已無建設空間的港九城區相比，濱河地區可容納較大規模的產業、人口、物流，成為香港雙子星發展新城的戰略空間。
第三，濱河地區易於通過頂層設計引領市場力量，塑造新型發展格局。此地山、海、平原、河流、濕地兼具，地形多樣，產業結構尚未固化，易於長遠規劃，對標國際最高標準，形成特色鮮明、分工合理、宜商宜創宜居宜樂、人與自然和諧統一的立體發展矩陣。佔盡天時、地利、人和的濱河新城，將是香港試驗全新發展模式，培育經濟新引擎，實現多元發展的絕佳選擇。
二、規劃目標與整體布局
(一)規劃目標：「一區兩制、雙城並進」的全球最高自由開放度經濟新增長極
濱河新城是與香港南部傳統港九經濟中心相呼應的北部新經濟中心，是香港「雙城並進」的經濟新增長極，是香港連接大灣區、深化兩地合作的橋頭堡，是面向世界全面開放的經濟先行先試區，是以「一區兩制」推動體制創新的試驗場，是統籌人與自然、經濟社會和諧發展的實踐地，是全球現代城市建設的概念版。
「雙城並進」的經濟新增長極。濱河新城以新界北區為中心，沿深圳河向東西延伸，是高起點的現代化新城和香港北部經濟中心，與南部的港九傳統經濟中心遙相呼應、聯動並進，成為推動香港新一輪經濟發展的新增長極。
連接大灣區、深化兩地合作橋頭堡。濱河新城以港深合作為基點，全力服務粵港澳大灣區建設，充分發揮香港作為大灣區發展主引擎作用，成為香港與內地深度合作的橋頭堡和融入國家發展大局的示範區。
面向世界全面開放的先行先試區。濱河新城對標國際最高的經濟自由開放標準，強化開放型經濟集聚功能，是世界自由度最大、開放程度最高、營商政策最靈活便利的綜合型經濟先行區，是全球投資、貿易、創業的最佳目的地。
「一區兩制」體制創新試驗場。濱河新城摒棄傳統新市鎮規劃的發展舊路徑，以「特區中的特區」變革思維推進體制創新，將特區的新政策先行先試。對國家來說，濱河新城也是着眼長遠，為未來更高水準開放和更高質量發展提供可供複製和對標的成功經驗的試驗場。
統籌人與自然、經濟與社會和諧發展的實踐地。濱河新城實行最嚴格的生態自然保育;保留高比例濕地、山林、天然海岸;統籌產業與事業發展，區內發展優質學校和醫院，配套便捷公共交通系統、多元商業中心、文化娛樂設施和體育場館，是宜研宜學、宜商宜創、宜居宜樂的最佳區域。
全球現代城市建設的概念版。濱河新城建設面向國家第二個百年目標和香港2047年後「一國兩制」更具活力目標，吸納世界領先城市建設理念，按照濱河新城功能定位和發展需要，建設智慧城市、生態城市、海綿城市、彈性城市、碳中和城市、共享城市，為全球現代城市建設提供概念版。
(二)空間布局：產業集聚、科技引領、生態優良、宜居宜業
香港濱河新城以北區沿深圳河一帶為中心，廣義覆蓋範圍為深圳河以南，西起米埔，東至沙頭角，南至新田、古洞、上水、八仙嶺郊野公園。這部分地區很多地方曾是邊境禁區，2008年至今，特區政府已釋放2,400多公頃邊境禁區土地，目前這部分土地仍沒有很好利用。根據地理條件和香港的內外部發展環境，濱河新區可分為四個區域：
一是高端製造與現代商貿綜合區。在羅湖口岸、文錦渡口岸、蓮塘/香園圍口岸以南，包括沙嶺、新屋嶺、打鼓嶺、新界堆填區，向南可以擴大至八仙嶺郊野公園北側，建設高端製造和現代商貿綜合區。發展智能製造、高端通信、新材料、生物醫藥、中醫藥等製造業，打造國際頂級商貿居住綜合區。對標國際最自由開放便利的政策，吸引全球企業總部，全球企業品牌運營中心來此落地，吸引全球企業在此註冊。實行外匯、數字貨幣、貴金屬自由流通。建立離岸人民幣計價股票市場，離岸人民幣計價國際期貨交易所，實施人民幣數字貨幣流通等。建設綜合娛樂生活區，興建綜合居住區，重點配套高端製造和創科園區人才居住，配套建設頂級教育、醫療、公園綠地、休閒康樂、生活服務等設施。
二是國際創新科技中心及配套區。以落馬洲河套為中心，擴展到新田、落馬洲支線一帶，大致發展到河套區的5倍以上範圍。雖然香港已運營有數碼港和科學園兩個創科園區，但上述園區還遠無法滿足國家提出的國際創新科技中心的要求：首先，園區服務容量已接近飽和;其次，兩個園區極少吸引大企業大機構的重要部分進駐;再次，上述園區以服務本地初創企業為主，與大灣區其他城市深度融合方面配套不足。在濱河新城打造國際頂級創新科技中心園區，深度融入國家產業政策，融入大灣區產業和市場，積極引入和利用國家優勢資源，例如積極引進適應香港創科方向的國家重點實驗室來開設分部，引入國家認證實驗室等。建設內地民營創科企業園，吸引國際一流的內地高端民企入駐。以低稅零稅政策吸引全球頂尖創新科技主體和人才進駐，尤其着重引入具有產業帶動能力的大企業大機構的重要研發部門，比如人工智能、高端通信、生命科學、生物製藥、新材料、新能源等重點創新科技產業的研發機構和人員。設置能夠舉辦大型國際會議，大型國際科技競賽的公共場館。大力引入孵化培育創新科技的服務業，例如高科技風險投資基金、知識產權法律服務等。
三是智能物流與國際水上運動休閒區。在沙頭角地區興建智能物流及港口設施，主要用來滿足濱河新城創新科技、高端製造和現代商貿產業發展配套需求;同時，與鹽田港形成互補，承接那些對國際法律服務需求高、對智能體系要求高的高貨值物流需求。此外，沙頭角海是一片自然生態優良的內海，可考慮在沙頭角海興建國際水上運動休閒和旅遊設施，滿足濱河新城聚集人口以及外來旅遊人士的休閒運動需求。
四是自然和鄉村保育區。新城最西端的米埔自然保護區，包括米埔及內後海灣濕地，已被著名的《拉姆薩爾公約》(the Ramsar Convention)列為「國際重要濕地」。以目前米埔自然保護區為中心，加上周邊的基圍、淡水池塘、潮澗帶泥灘、紅樹林、魚塘以及米埔老圍等原生態鄉村，建設自然和鄉村保育區。在進一步保護生態的同時，加強米埔自然保護區週邊設施建設，例如增加自然教育和展覽場地，優化交通設施等，提高整個保育區的生態價值和社會效益。對新城範圍內現有的垃圾堆填區進行自然生態恢復與重建，在全區域實行垃圾無害化、再生化、利用化處理。通過林業技術、垃圾處理技術、碳捕獲技術等，實現區域碳中和發展。
(三)政策機制：全球最自由、開放、便利、靈活的營商政策
濱河新城既要有國際頂級的硬件設施，又要有全球頂級的營商環境、最具吸引力的優惠政策，以吸引高端產業和高端人才。
一是實施國際最低最優惠的稅收政策。目前香港企業所得稅大約接近17%，而愛爾蘭、匈牙利、瑞士的企業所得稅大約分別為12.5%、9%、8.5%，其中瑞士為全球最低。同時，很多地區對特定產業、人才實行零稅政策，香港濱河新城實施最優惠稅率仍然有較大空間。
二是實施國際最便捷自由的公司註冊和管理制度。目前香港公司註冊制度已十分便捷和自由，但仍有不少在香港上市和運營的公司，例如佔相當比重的內地民營企業、國有企業、個人外貿企業，選擇更加自由的英屬維爾京群島、開曼群島、百慕大群島等地註冊。香港的註冊制度與這些地區相比還不是最便捷和自由。以英屬維爾京群島為例，登記設立的境外公司享有高度的隱秘性，公司股東名冊完全不對外公開，設立後公司也無需每年向公司註冊處提交申報表和財務報表。香港濱河新城可對標這些地區，實施國際最便捷自由的公司註冊和管理制度，吸引全球企業來此註冊和運營。
三是實施最優惠的創新創業和高端人才支持政策。濱河新城國際創新科技中心的政策優勢必須超越目前香港科學園和數碼港，這兩個園區目前在輔導初創企業、研發資助、撮合投資基金等方面有一些優惠措施，但遠遠不足以吸引全球重要創新科技主體的研發機構和人員。濱河新城要對標國際國內最優惠政策吸引引領產業發展的大企業大機構進駐，在創業啟動、項目研發、政策配套、成果轉化等方面支持海外高層次人才創新創業，並可對國際人才進行差別低稅甚至免稅(或以補代稅)。
四是便捷新城與內地人員貨物往來管理機制。推動人員互聯互通，設立濱河新城人才快速通道。推進與內地海關快速通關，建立「合作查驗、一次放行」通關模式。建設高新技術產品快速通關通道，使企業研發、測試、生產的各個環節無縫對接順暢運作，助力國際創新科技中心產業集聚。
三、建設濱河新城的推進措施
(一)中央做好頂層指導與支持
中央可從宏觀層面對濱河新城的規劃和發展進行指導與支持。一要提供憲制層面的法律保障。濱河新城的所有新政策均要在健全合理的法治軌道上運行，在與內地關係定位、邊境往來安排等特殊政策制定上，中央要從憲制層面予以支持。二是從國家發展戰略高度提出指導性意見。濱河新城是香港對接大灣區發展，融入國家發展大局的重要戰略規劃，需要與大灣區建設、「十四五」規劃等國家戰略做好對口銜接，中央有權有責提出指導性意見。三是扮演好監督人和協調人角色。區域開發歷時長久利益多元，中央可自上而下指導協調，保持政策連續性，防止利益集團設置阻力。
(二)特區政府統籌管理與推動發展
濱河新城由香港特區政府統籌管理。一是通過建立一個高層次協調機構，加強對濱河新城經濟發展、社會管理、城市規劃，以及體制機制改革等方面的組織、協調和指導。二是通過制度創新和完善本地立法，打造更加開放、公平和自由的營商環境。三是通過體制創新，加強濱河新城的區域管理。可以借鑒香港之前實施的市政局、區域市政局管理模式，設立「非政權性市政機構」新城市政局。四是根據香港基本法第九十八條「區域組織的職權和組成方法由法律規定」，特區可以通過本地立法，授予濱河新城市政局與新城發展相適應的經濟和社會管理權限。
(三)依法規劃開發濱河新城土地資源
濱河新城規劃發展需要合理利用現有土地管理法律，同時適時推進新的立法，積極穩妥依法解決土地問題。一是善用《城市規劃條例》。香港特區所有土地都屬於法定規劃管制範圍，濱河新城的發展也不例外，特區政府具有充分的規劃權。二是善用《收回土地條例》。政府收回土地必須用作「公共用途」，但是行政長官會同行政會議決定為「公共用途」的其他類別土地也可以回收。在新城開發過程中，可以合理利用條例對用作「公共用途」的土地直接進行回收。三是根據香港基本法的規定，香港境內的土地和自然資源屬於國家所有，中央授權特區政府對土地進行管理、使用和開發。只要特區政府立法明確現有農地不再批准私營機構補地價轉變用途，在不影響現有業主權益基礎上，農地市場價將擺脫投機性升值，維持在合理水準，政府將有足夠的財力以高於市場價回收農地用於統籌開放，既保證發展所需，又照顧土地私有產權的利益。
(四)採用「政府+大型公營機構+社會資本」的多元發展模式
要圍繞濱河新城建設目標及區域部署，對公用基礎設施、專用基礎設施和市場發展設施採取多元建設方式。公用性質的基礎設施如交通、環境等，主要由香港政府投資建設。市場發展設施如智能製造中心、工業大廈和商貿中心等，應根據「為高新技術產業及應用服務「和「以市場化投資建設為主」等要素，來確定政策取向和引導投資行為，注重吸納社會資本。對於新城核心區、工作區及其周邊一定半徑區域，優先考慮設為租住區，引入大型公營機構開發和管理，政府提供必要的土地和財政支持。租住房屋便於日常辦公出行，不參與市場買賣，可幫助世界各地人才、新城建設人員以較低成本入駐。濱河新城較偏遠區域確定為自住區，引入大型公營機構開發公屋，引入大型開發商以市場競爭方式開發市場化自住房屋，實現地盡其利。
（原文發表於2021年5-6月號《紫荊論壇》）
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