紫荊評論|香港當順應世界潮流積極推進司法改革

文/紫荊研究院高級研究員 寒礁

香港法治向來讓港人引以為傲，法院法官在港人心目中地位崇高。但近年部分法官受反對派錯誤影響出現政治化傾向，香港司法累積了諸多問題，例如法院自行擴權搞所謂「違憲審查」，司法覆核激增影響政府施政，大批案件積壓如山久拖不決等。特別是一些法官對涉及國家安全、「黑暴」案件的量刑超出一般規範，偏離法治原則和公眾常識，社會各界和廣大民眾對於司法監察改革和量刑改革呼聲很高。香港終審法院首席法官馬道立在9月23日發出一份聲明，看似對市民呼聲作出回應，但實則避重就輕，推諉應付，不但未觸及司法改革這一深層次問題，對市民極為不滿的具體案例也巧言護短，反映出司法系統故步自封、因循守舊，引起市民更大的不滿。事實上，世界上很多國家和地區的司法制度包括普通法制度都隨着時代變化和民眾需求而不斷變革創新，推出了許多行之有效的改革舉措，司法改革已然是一股世界潮流，既更好維護了社會公平公義，又提升了司法系統的權威，這些經驗值得香港司法系統參考借鑒。

成立專門司法監察機構 促進司法監督開放透明

對司法部門開展專門監察，是廣大香港市民呼籲的一項改革訴求。香港目前對法官的監察機制，僅有法院自身的投訴渠道，還處於司法機構內部法官處理法官的自治階段，缺乏「第三方」監督，市民難以對這種「法官查法官」的做法產生信任感。如審理涉及「修例風波」的案件時，裁判官何俊堯有將政治立場帶入法庭之嫌，在法庭的偏頗不當言論和判案屢受質疑，許多憤怒的市民發起「一人一信」投訴，涉及的案件共8宗。10月8日司法機構公布投訴處理結果，除了2宗因為律政司上訴而延後處理，其餘6宗投訴均被裁決投訴不成立，市民認為這是「法官查法官」，毫無公信力可言，可面對這樣的結果毫無辦法。而司法系統似乎不為市民呼聲所動，動輒以獨立審判不受幹涉的司法獨立理念自居。誠然，獨立審判是法治的共同原則和價值，但是司法獨立並不是不需要外部的監督，外部監督是促進司法公正透明、不偏不倚，保持其專業的獨立性的重要保障，也是世界各國各地積極推動司法改革的方向。

回顧歷史發現，西方國家在保持司法獨立的同時，一直致力於司法監察改革，司法監察日益完善。在法律和宗教融合的時代，法官代表上帝審判人，同時宣稱自己也要接受上帝的審判。文藝復興之後，西方國家司法監察主體經歷行政監察、立法監察、司法監察，到20世紀更是普遍形成了第三方專門機構監察的機制。如20世紀60年代，美國加州成立司法懲戒委員會，之後美國各州和聯邦相繼成立專門機構進行司法監察。在主要西方國家，法國、加拿大、澳洲、德國等，大多數形成了類似美國的專門司法監察機構。

西方司法監察專門機構獨立於法院之外，具有開放性和透明性。以美國路易斯安那州為例，司法委員會由9人組成，任期4年，成員包括3名由本州最高法院選出的法官、3名律師和3名平民組成。這項改革在司法系統上具有劃時代的意義，讓越來越多司法系統之外的法律專業人士、普通市民參與其中，加大了外部監督力度，使得司法更加切合社會的發展和民眾的要求，這一做法已被許多西方國家所採納。

香港對法官的監察機制，與目前西方國家普遍的外部專門機構監察相比，缺乏透明度和公正性，一些處理結果也難以服人，而且沒有救濟機制，法律人士和廣大市民難以對司法系統採取必要有效監督。為確保香港司法公信力，司法系統應學習西方國家的普遍做法，建立多方組成的專門司法監察機構，以外部監督促進法官保持不偏不倚的獨立性。

建立量刑指南委員會 避免政治乾預司法

許多事實表明，一些香港法官將自己的個人情感、政治立場及偏見明顯帶進審判過程，導致對違法行為的量刑帶有「偏向性」。如去年9月，21歲雙胞胎兄弟闖入天水圍輕鐵濕地公園站，損毀逾20萬元設施，屯門法院署理主任裁判官張潔宜僅判處二人監禁七星期；黃之鋒、周永康、羅冠聰一案所有人被輕判社會服務令；「旺角暴亂」案中主謀黃台仰因獲保釋逃脫至今逍遙法外，等等。與之形成鮮明對比的是，法官面對反對「港獨」「黑暴」人士則是另一副面孔。去年7月23日，城市大學一名內地男畢業生撕掉校園的「港獨」海報及標語，推倒非法搭建的所謂「民主女神像」，被控刑事毀壞罪並處罰款；8月18日，一名來自中國內地的男子，因在美國駐港總領事館大門噴塗「中國必勝」，被香港東區法院速判監禁4周。法官在量刑時採用的「雙重標準」做法，已經引起多方質疑和批評。

但是，馬道立在聲明中回應社會關於量刑改革的呼聲時，僅以「香港上訴法庭會就一些罪行訂立量刑指引，以期量刑準則基本上趨向一致」一筆帶過，無視市民關於「成立量刑委員會」的建議。可以看到，香港的這種做法還停留在英國上世紀以上訴法院個別地、不定期地指導量刑的階段。

事實上，大陸法系國家往往明文規定量刑標準與幅度，英美普通法系國家普遍制定了明確的量刑指南，限制法官的自由裁量權，以防止量刑偏差和量刑失衡。早在20世紀70年代中葉，英美法系國家就開始了量刑改革運動，在量刑理論上提倡均衡量刑論，在量刑方法上主張實施量刑統一標準，以限制法官的自由裁量權。1984年，美國聯邦政府制定了《犯罪控制綜合法案》，設立了聯邦量刑委員會，統一指導量刑標準，訂下不少強制要求法官執行的量刑規則。此後又推出《美國聯邦量刑指引》，將聯邦罪行分為43個等級並有相應罰則，法官要按統一準則判刑。量刑指南對法官適用量刑具有約束力，如《英國2003年刑事審判法》第172條規定：「任何法院在對某一罪犯量刑時，必須注意與此罪名有關的量刑指南。」

同時，西方國家還設立了專門的機構來指引法官量刑標準。美國專門的量刑指導機構——量刑委員會負責制定量刑指南，量刑委員會制定的量刑指南是一項授權立法，在公布後即生效或者被立法機關批准生效，如英國量刑指南機構包括量刑指南委員會和量刑諮詢委員會。正是因為有了統一的量刑規範和監督機制，西方國家得以有效監察司法系統是否出現「權力濫用」與「判刑失誤」，令法庭量刑時更加一致，減低不確定性及法官自身的主觀因素，真正彰顯法治的公平公義。

但是在這方面，香港量刑制度改革明顯已經落後。目前香港還有大量案件積壓未處理，如果未來所有的量刑偏差都僅僅通過律政司或當事人的反訴機制來糾正，司法的公正和公信力必然大大降低。香港有必要參考英美做法，改進落後的量刑機制，成立專門量刑指南委員會，出台具體的量刑指引，減少人為錯誤的量刑，避免判刑出現太大差距，以實現法律的公正。

進一步優化司法程序 提高司法效率

長久以來，香港司法總是「板著一副面孔」，繁瑣的程序、冗長的判詞、老舊的裝備，使司法效率較低，越來越難以跟上時代的快速腳步。截至2020年9月6日，香港警方已拘捕過萬名涉「修例風波」案件的犯罪嫌疑人，2210人完成檢控程序，其中僅550人完成司法程序，餘下積壓如山的案件不知到何時才能處理完成，這導致違法犯罪行為長期得不到應有的懲處，嚴重影響司法效率和司法權威，市民對「遲來的正義」積怨已久。

複雜繁冗的司法程序在西方早已飽受詬病，西方國家為推動司法程序改革大膽嘗試，作了很多努力。在20世紀90年代，英國的沃爾夫司法改革以提高司法效率為目的，改變與現代社會快節奏不相適應的程序繁瑣、效率低下、案件積壓久拖不決的狀況。近年英國司法改革還注重利用高科技提升司法效率，如開設線上法庭、製作數字檔案等。2011年英國因發生騷亂在各地逮捕1500人，司法機構延長工作時間，加快審判程序。2020年英國因疫情積壓很多案件，為此設立一些臨時法庭，快速處理這些積壓的案件。其他西方國家，如德國、法國等，也都不同程度進行了優化司法程序的改革，收到了很好成效。

對比英國2011年應對騷亂加快司法程序，2020年成立臨時法庭等舉措，香港有必要採取相應辦法，加快處理近期積壓的案件，如成立臨時特別法庭、提高案件審理速度、優化審判程序等，避免久拖不決帶來的負面影響。又如近年司法覆核案件眾多，一些不必要的司法覆核浪費社會資源，阻礙社會發展，可成立司法覆核特別法庭幫助解決這些問題。

西方司法變革的歷程顯示，為適應社會發展和無限接近公正和效率的基本目標，司法制度並不是故步自封，而是與時俱進，不斷進行自我修正和完善。香港的司法也到了必須改革的關鍵時刻。中央及其委任的行政長官，皆應主動擔當憲制責任，積極參考國際上的先進做法，加快推動香港司法制度改革步伐。香港司法系統應該主動維護回歸之後香港已經變化了的憲制秩序，尊重全國人大及其常委會的權力，維護行政長官為核心的行政主導政治體制，同時敢於拿起手術刀向自己「開刀」，實行自我革命。只有通過加快推進司法改革，構建適應新形勢的監督機制和審判機制，不斷回應廣大市民對司法改革訴求，司法機構才能真正擔負起對維護「一國兩制」、促進社會福祉的重要責任，樹立香港司法威信，捍衛香港法治的崇高價值和聲譽。