來論│鋪好堅實法律路軌 北都快車全速前進

范凱傑   立法會議員 海南省政協常委 海南國際仲裁院院長

北部都會區佔香港約三分之一土地，是香港未來發展的重要引擎。為北都訂立專屬法例，目的是拆牆鬆綁、加快發展，方向正確。但拆牆鬆綁，不等於「拆走」法律的確定性。如果北都是一列高速列車，《北部都會區發展條例》就是路軌：路軌夠「硬淨」，列車才能又快又穩地前進。法例寫得愈清楚，日後執行時的爭拗、訴訟和司法覆核風險就愈低。

《北都條例草案》經過三個多月、十二次會議逐條審議，特區政府亦提出多項修正案，今天在立法會獲三讀通過。從法律草擬的角度看，審議過程揭示了幾個值得重視的問題，對日後的附屬法例以至其他專屬法例，都有參考價值。

提述引用現行法例　須防意料之外的效果

草案的一大特點，是大量提述並調適現行法例，包括《城市規劃條例》、《建築物條例》、《公安條例》、《噪音管制條例》、《收回土地條例》及《新界條例》等。好處是可沿用現有制度和經驗，不必另起爐灶。

然而，現行法例的不少用語，多年來已經過法庭釋義，產生特定的法律效果。北都條例提述、調適這些條文，或把某些情況「視為」原有條文所述的情況時，必須問清楚：既有的法律效果，是否正是北都想要的效果？會否因一兩個字的改動，令原本清晰的法律關係變得模糊？這種做法牽一髮而動全身，每一個字都要放回原有法例的脈絡中檢視。草擬時一方面應盡量沿用原有法例的表達方式，另一方面亦要確保北都條例的適用範圍不會越界，以免影響其他法例的運作。

同一詞語　不同概念

同一個中文詞語，在不同法例中可以是完全不同的法律概念，「禁區」便是好例子。草案中的「禁區」，英文是 「closed area」，指向《公安條例》第2(1)條的定義，並由《公安條例》第36(1)條賦權劃定；但《道路交通（交通管制）規例》第14條下由運輸署署長劃設的「禁區」，英文卻是 「prohibited zone」。兩者中文相同，所屬的規管制度、政策目的和執行部門卻截然不同。

特區政府在修正案中，把「禁區」的定義由第18條移至直接相關的第20條，並把「指明禁區」改為「指定禁區」，令用語更清晰易讀。這類修訂看似技術性，卻正是法律與其他法例暢順銜接的關鍵。

提速之餘　亦要保障權益

北都發展涉及大量收地，其中不少土地以祖堂名義持有。其中，草案第10條容許，在祖堂司理沒有出缺（即 「齊人」）的情況下，即使未取得所有成員同意，亦可支付補償。這項安排加快了收地程序，同時不影響司理作為中國傳統信託（Chinese Customary Trust）受託人（Trustee）的責任，亦不改變祖堂成員之間的權益安排，在效率與保障之間取得平衡。

民事與刑事　必須分清

草案第21條賦權政府就數據、資料以至其他無形物的跨境流動訂立規例。第21(6)條就違規訂明兩類後果：一類是刑事責任，可處罰款及監禁；另一類是以民事方式施加的財務懲處。

草案原本的寫法，民事一類同樣用了「罰款」二字。對市民和企業而言，「罰款」很自然會令人聯想到刑事罪行和犯罪紀錄。同一條文以同一詞語表達兩種性質不同的責任，容易引起混淆；何況民事與刑事責任的舉證門檻亦不相同。政府接納審議意見，在修正案中把第21(6)(b)條的「罰款」改為「金錢罰則」。改動只是兩三個字，但受規管的企業和科研機構一看便知道自己面對什麼性質的責任，這正是良好立法應有的效果。

此外，刑事定罪有完善的上訴制度，行政性質的金錢罰則則一般依靠條例另設機制處理上訴。政府表示，上訴機制、違規認定及罰則釐定程序將在附屬法例中訂明。當局草擬時，必須確保程序公平、權利清晰。

附屬法例才是下一步重點

北都條例在很大程度上是一個賦權框架，指明範圍、跨境流動規管、金錢罰則和上訴機制等具體安排，都會交由附屬法例處理。修正案把各項規例的名稱，例如「北部都會區（收回土地）規例」，統一改為「根據第11條訂立的規例」，直接指向賦權條文，用字一致、出處清楚，讀者毋須在不同條文之間反覆對照，亦能明白規例的法律基礎。主體法例只是第一步，真正的考驗在於附屬法例能否同樣清晰、準確。

北都是香港服務國家發展大局的重要平台，發展要快，根基要穩。法治是最好的營商環境，而法律確定性（legal certainty）正是法治的核心支柱：法律規範必須清晰、準確、穩定且可預測，讓企業、投資者、業權人和市民都能預先評估自己行為的法律後果。把法例寫清楚，就是對進駐北都的企業和投資者最好的保障。