梁海明 絲路智谷研究院院長

美國即將成立的主權財富基金可能將資本與政治意圖相結合,對全球經濟格局帶來深遠影響。作為國際金融中心的香港,必須對此保持高度警惕,借鑒美國與德國的相關法規,制定適合的監管措施,確保經濟安全與市場穩定。在全球資本政治化加劇的背景下,香港亟需構建「防禦性開放」的監管體系——既保持市場活力,又築牢金融安全屏障。通過將美、德經驗與本土實際相結合,香港才能在主權基金浪潮中有效防範潛在風險,守護「一國兩制」下的經濟主權,同時繼續發揮其在全球資本市場中的獨特優勢。

美國總統特朗普近日簽署行政命令,計劃在未來一年內成立主權財富基金,該基金可能收購中資企業字節跳動旗下的短視頻平台TikTok。這一消息引發了廣泛關注和警惕。隨著全球經濟格局的演變,主權財富基金在國際資本市場中的作用愈發重要。然而,主權基金的「政治性」和「隱秘性」也帶來了諸多風險。

對於香港特別行政區政府而言,美國即將成立的主權財富基金無疑是一個值得高度警惕的動向。香港作為國際金融中心,在面對全球資本流動時,需未雨綢繆,構建「防禦性開放」的監管體系,加強對主權基金的研究與監管,並積極參考美國與德國的相關法規,制定適當的監管措施,以確保本地市場的穩定和安全。

特朗普的行政命令雖未披露具體細節,但明確指示財政部與商務部在90日內提交基金籌建方案,涵蓋集資機制、投資策略及治理模式等核心內容。美國財長貝森特透露,該基金將在12個月內完成組建。值得注意的是,美國此前並未設立正式的主權財富基金,美國當前處於預算赤字狀態,缺乏財政盈餘支持基金運作,特朗普仍嘗試通過關稅等非常規手段募集資金。其宣稱主權基金旨在"將民眾資產貨幣化,構建更具流動性的資產組合",但外界普遍認為,收購TikTok等關鍵科技企業的戰略意圖昭然若揭。這種以國家安全為名、行經濟霸權之實的做法,實質是美國新型金融武器的制度化構建,未來很有可能在政治、經濟層面對全球資本市場產生重大影響。

「主權基金」,又稱「主權財富基金」(Sovereign wealth fund,簡稱SWF),是指由一些主權國家政府所建立並擁有,用作在全球範圍進行投資的金融資產或基金,藉此為國家創富。包括中國在內的絕大多數主權基金,其投資對像不在本國,而主要是在外國,主權基金的資金主要來自國家財政盈餘、外匯儲備、自然資源出口盈餘等。

鮮為人知的是,最早的主權基金出現在1956年,盛產鳥糞(磷酸鹽)的吉爾伯特群島,明白大量出口的鳥糞總有採掘枯竭的一天,因此未雨綢繆,對鳥糞出口徵收一種稅,成立「基裡巴斯收益平衡儲備基金」(Kiribati Revenue Equalisation Reserve Fund)來投資增值,基金的資產現已超過10億美元。

自從這個與鳥糞有關的主權基金成立之後,其他主權基金相繼倣傚成立,根據主權財富基金國際論壇數據,全球有超過80家主權財富基金,管理資產逾8萬億美元。其規模之大已經約等於世界第三大、第四大經濟體德國和日本一年的國民生產總值(GDP)之和。世界較有名氣的主權財富基金則有挪威主權基金(NBIM),1990年代成立,負責把挪威的石油和天然氣收入投資海外,目前管理逾1.4萬美元的資產。在中東排名第一的主權基金為阿布達比投資局(ADIA),管理的資產規模約8,530億美元。港人較為熟悉的新加坡政府投資公司(GIC)、淡馬錫控股(Temasek Holdings)在全球10大主權財富基金排行榜上,則位列第六和第九。

主權基金資金規模雖然逐年擴大,但卻十分神秘,透明度很低。作為美國兩大智庫之一的彼得森國際經濟研究所,曾經根據各主權基金的機構組織、公司治理、透明度、會計責任和投資行為等,分別給予A至E五個評級(A+最優,E最差),擁有全球最大規模主權基金的挪威,雖然被評為「A+」,但規模排在第二、三及後面幾位的阿拉伯聯合酋長國、沙地阿拉伯、科威特和新加坡等國主權基金的評級,卻是「E」,可見主權基金絕大多數操作過程不透明,信息不公開。

資本市場在明,主權基金在暗,外界較難知道主權基金何時進來投資,投資了什麼產品,以及什麼時候離開。加上,大多數國家的主權基金操盤者聽命該國政府高層,加上又缺乏監督,這無疑對資本市場帶來很大的風險。日本經濟學家、金磚國家經濟研究所所長門倉貴史,曾把它們形容為希臘神話裡的妖女美杜莎(Medusa),這個在傳說中來去無蹤、能將所看到的物品全部變成石頭的神秘妖女,令人不寒而慄。

主權基金除了神秘之外,往往還嗜血成性。由於主權基金是以幫國家創富為主要目的,因此投資操作大多委託外部機構投資公司進行,對這些投資公司的要求是不問過程,不問手段,只問結果,要能賺錢而且要賺大錢。

例如,中東主權基金多數是委託花旗銀行、摩根大通等華爾街出身的美國操盤手或來自倫敦的金融專家代操作,能夠獲得高報酬的操盤手、金融專家們,其代價就是必須向中東的主權基金繳出超高收益率,如果績效劣於市場整體表現,就會毫不留情被淘汰。這造就了操盤手們兇猛的、激進的投資風格,容易在資本市場上興風作浪。

而且,主權基金的投資往往帶有政治性。雖然一國主權基金交由外籍投資兵團操作,但管理權仍緊抓在該國政府手中,政府經常要求、引導外籍投資兵團協助購買他國的電信、能源、媒體和銀行等關鍵企業進行策略投資,透過部分控股這些關鍵企業,以廣為運用企業在所在國的政治影響力。這說白了,主權基金就是以海外投資形式執行一個政府的國家戰略。

對此,曾任日本政策投資銀行調查部課長的小森正彥,曾在其著作《主權基金戰爭》中指出,主權基金的目的是在不使用武力的情況下,掌控某一特定區域內的經濟活動。換言之,要想在維持社會及經濟的穩定下獲得想要的政治成果,並取得對某區域民眾財富的掌控,那麼主權基金就成了武力之外的有效替代方法。

對於歐美國家而言,他們將主權基金對其的投資行為,視作一頭闖進擺滿精緻瓷器店裡的公牛(a bull in a china shop),這頭公牛噴著鼻息突然而來、無法約束,甚至懷有政治意圖,這讓歐美警惕甚至恐懼。主管國際事務的美國財政部前副部長麥考密克(David H.McCormick)就曾公開指出,主權基金投資美國市場雖然有助於發展經濟,但會造成國家安全漏洞問題。

這一擔憂帶來的眾所周知的結果就是,美國國會早已通過法案修訂,規定美國政府可在國家安全受威脅的情況下限制外資併購美國企業。歐盟國家對主權基金疑慮更大,歐盟第一大國德國制定《風險限製法》,限制一些主權基金投資德國的能源、基礎建設及媒體相關企業。國際貨幣基金組織(IMF)鑒於主權基金投資立場偏重政治性,同樣表達了對主權基金運作的憂慮。

作為全球最開放的經濟體之一,香港特別行政區在吸引外資方面具有極大優勢。然而,美國即將成立的主權財富基金,其隱秘性、政治性以及潛在的市場操控風險,很有可能對香港的金融市場與經濟安全帶來威脅。因此,香港特區政府有必要借鑒歐美國家的經驗,制定適當的法規以應對這些挑戰。

一是參考美國國家安全審查機制,制定針對主權基金的「戰略行業負面清單」,將金融基礎設施、數據安全等領域納入特別保護範圍;二是引入德國式穿透式監管,要求主權基金披露最終受益人及投資決策鏈條,從立法上強化透明度與安全性。三是特區政府考慮設立跨部門風險評估委員會,對重大跨境投資實施動態監測,及時識別和應對風險。四是依托粵港澳大灣區協同監管框架,建立與內地國家安全審查制度的銜接機制;五是積極參與IMF主權基金透明度倡議,推動信息披露標準化,提升國際規則話語權。六是加強透明度要求,借鑒美國與德國做法,要求主權基金披露資金來源、投資目標及主要操作策略。對涉及國家安全、香港社會穩定的關鍵行業(如能源、電信、金融、媒體)設立投資限制,防止主權基金通過資本運作獲取政治影響力。七是成立專門審查機構,對主權基金重大投資行為進行合規性與安全性評估,確保不對香港資本市場構成威脅。此外,也應考慮強化香港投資管理有限公司的防火牆功能,明確其與主權基金的界限,避免利益衝突。