構建防禦性開放體系 應對美國主權基金潛在威脅

梁海明 絲路智谷研究院院長

美國即將成立的主權財富基金可能將資本與政治意圖相結合，對全球經濟格局帶來深遠影響。作為國際金融中心的香港，必須對此保持高度警惕，借鑒美國與德國的相關法規，制定適合的監管措施，確保經濟安全與市場穩定。在全球資本政治化加劇的背景下，香港亟需構建「防禦性開放」的監管體系——既保持市場活力，又築牢金融安全屏障。通過將美、德經驗與本土實際相結合，香港才能在主權基金浪潮中有效防範潛在風險，守護「一國兩制」下的經濟主權，同時繼續發揮其在全球資本市場中的獨特優勢。

美國總統特朗普近日簽署行政命令，計劃在未來一年內成立主權財富基金，該基金可能收購中資企業字節跳動旗下的短視頻平台TikTok。這一消息引發了廣泛關注和警惕。隨著全球經濟格局的演變，主權財富基金在國際資本市場中的作用愈發重要。然而，主權基金的「政治性」和「隱秘性」也帶來了諸多風險。

對於香港特別行政區政府而言，美國即將成立的主權財富基金無疑是一個值得高度警惕的動向。香港作為國際金融中心，在面對全球資本流動時，需未雨綢繆，構建「防禦性開放」的監管體系，加強對主權基金的研究與監管，並積極參考美國與德國的相關法規，制定適當的監管措施，以確保本地市場的穩定和安全。

特朗普的行政命令雖未披露具體細節，但明確指示財政部與商務部在90日內提交基金籌建方案，涵蓋集資機制、投資策略及治理模式等核心內容。美國財長貝森特透露，該基金將在12個月內完成組建。值得注意的是，美國此前並未設立正式的主權財富基金，美國當前處於預算赤字狀態，缺乏財政盈餘支持基金運作，特朗普仍嘗試通過關稅等非常規手段募集資金。其宣稱主權基金旨在"將民眾資產貨幣化，構建更具流動性的資產組合"，但外界普遍認為，收購TikTok等關鍵科技企業的戰略意圖昭然若揭。這種以國家安全為名、行經濟霸權之實的做法，實質是美國新型金融武器的制度化構建，未來很有可能在政治、經濟層面對全球資本市場產生重大影響。

「主權基金」，又稱「主權財富基金」(Sovereign wealth fund，簡稱SWF)，是指由一些主權國家政府所建立並擁有，用作在全球範圍進行投資的金融資產或基金，藉此為國家創富。包括中國在內的絕大多數主權基金，其投資對像不在本國，而主要是在外國，主權基金的資金主要來自國家財政盈餘、外匯儲備、自然資源出口盈餘等。

鮮為人知的是，最早的主權基金出現在1956年，盛產鳥糞(磷酸鹽)的吉爾伯特群島，明白大量出口的鳥糞總有採掘枯竭的一天，因此未雨綢繆，對鳥糞出口徵收一種稅，成立「基裡巴斯收益平衡儲備基金」(Kiribati Revenue Equalisation Reserve Fund)來投資增值，基金的資產現已超過10億美元。

自從這個與鳥糞有關的主權基金成立之後，其他主權基金相繼倣傚成立，根據主權財富基金國際論壇數據，全球有超過80家主權財富基金，管理資產逾8萬億美元。其規模之大已經約等於世界第三大、第四大經濟體德國和日本一年的國民生產總值(GDP)之和。世界較有名氣的主權財富基金則有挪威主權基金（NBIM），1990年代成立，負責把挪威的石油和天然氣收入投資海外，目前管理逾1.4萬美元的資產。在中東排名第一的主權基金為阿布達比投資局（ADIA），管理的資產規模約8,530億美元。港人較為熟悉的新加坡政府投資公司（GIC）、淡馬錫控股（Temasek Holdings）在全球10大主權財富基金排行榜上，則位列第六和第九。

主權基金資金規模雖然逐年擴大，但卻十分神秘，透明度很低。作為美國兩大智庫之一的彼得森國際經濟研究所，曾經根據各主權基金的機構組織、公司治理、透明度、會計責任和投資行為等，分別給予A至E五個評級(A+最優，E最差)，擁有全球最大規模主權基金的挪威，雖然被評為「A+」，但規模排在第二、三及後面幾位的阿拉伯聯合酋長國、沙地阿拉伯、科威特和新加坡等國主權基金的評級，卻是「E」，可見主權基金絕大多數操作過程不透明，信息不公開。

資本市場在明，主權基金在暗，外界較難知道主權基金何時進來投資，投資了什麼產品，以及什麼時候離開。加上，大多數國家的主權基金操盤者聽命該國政府高層，加上又缺乏監督，這無疑對資本市場帶來很大的風險。日本經濟學家、金磚國家經濟研究所所長門倉貴史，曾把它們形容為希臘神話裡的妖女美杜莎(Medusa)，這個在傳說中來去無蹤、能將所看到的物品全部變成石頭的神秘妖女，令人不寒而慄。

主權基金除了神秘之外，往往還嗜血成性。由於主權基金是以幫國家創富為主要目的，因此投資操作大多委託外部機構投資公司進行，對這些投資公司的要求是不問過程，不問手段，只問結果，要能賺錢而且要賺大錢。

例如，中東主權基金多數是委託花旗銀行、摩根大通等華爾街出身的美國操盤手或來自倫敦的金融專家代操作，能夠獲得高報酬的操盤手、金融專家們，其代價就是必須向中東的主權基金繳出超高收益率，如果績效劣於市場整體表現，就會毫不留情被淘汰。這造就了操盤手們兇猛的、激進的投資風格，容易在資本市場上興風作浪。

而且，主權基金的投資往往帶有政治性。雖然一國主權基金交由外籍投資兵團操作，但管理權仍緊抓在該國政府手中，政府經常要求、引導外籍投資兵團協助購買他國的電信、能源、媒體和銀行等關鍵企業進行策略投資，透過部分控股這些關鍵企業，以廣為運用企業在所在國的政治影響力。這說白了，主權基金就是以海外投資形式執行一個政府的國家戰略。

對此，曾任日本政策投資銀行調查部課長的小森正彥，曾在其著作《主權基金戰爭》中指出，主權基金的目的是在不使用武力的情況下，掌控某一特定區域內的經濟活動。換言之，要想在維持社會及經濟的穩定下獲得想要的政治成果，並取得對某區域民眾財富的掌控，那麼主權基金就成了武力之外的有效替代方法。

對於歐美國家而言，他們將主權基金對其的投資行為，視作一頭闖進擺滿精緻瓷器店裡的公牛(a bull in a china shop)，這頭公牛噴著鼻息突然而來、無法約束，甚至懷有政治意圖，這讓歐美警惕甚至恐懼。主管國際事務的美國財政部前副部長麥考密克(David H.McCormick)就曾公開指出，主權基金投資美國市場雖然有助於發展經濟，但會造成國家安全漏洞問題。

這一擔憂帶來的眾所周知的結果就是，美國國會早已通過法案修訂，規定美國政府可在國家安全受威脅的情況下限制外資併購美國企業。歐盟國家對主權基金疑慮更大，歐盟第一大國德國制定《風險限製法》，限制一些主權基金投資德國的能源、基礎建設及媒體相關企業。國際貨幣基金組織(IMF)鑒於主權基金投資立場偏重政治性，同樣表達了對主權基金運作的憂慮。

作為全球最開放的經濟體之一，香港特別行政區在吸引外資方面具有極大優勢。然而，美國即將成立的主權財富基金，其隱秘性、政治性以及潛在的市場操控風險，很有可能對香港的金融市場與經濟安全帶來威脅。因此，香港特區政府有必要借鑒歐美國家的經驗，制定適當的法規以應對這些挑戰。

一是參考美國國家安全審查機制，制定針對主權基金的「戰略行業負面清單」，將金融基礎設施、數據安全等領域納入特別保護範圍；二是引入德國式穿透式監管，要求主權基金披露最終受益人及投資決策鏈條，從立法上強化透明度與安全性。三是特區政府考慮設立跨部門風險評估委員會，對重大跨境投資實施動態監測，及時識別和應對風險。四是依托粵港澳大灣區協同監管框架，建立與內地國家安全審查制度的銜接機制；五是積極參與IMF主權基金透明度倡議，推動信息披露標準化，提升國際規則話語權。六是加強透明度要求，借鑒美國與德國做法，要求主權基金披露資金來源、投資目標及主要操作策略。對涉及國家安全、香港社會穩定的關鍵行業（如能源、電信、金融、媒體）設立投資限制，防止主權基金通過資本運作獲取政治影響力。七是成立專門審查機構，對主權基金重大投資行為進行合規性與安全性評估，確保不對香港資本市場構成威脅。此外，也應考慮強化香港投資管理有限公司的防火牆功能，明確其與主權基金的界限，避免利益衝突。