政府引導基金的規模化、市場化與專業化

龐溟 經濟學博士、經濟學家

根據投中研究院發布的數據，截至2021年末，中國內地各級政府共擁有1,437隻政府引導基金，規模累計達24,666億元人民幣，2021年度設立數量和規模的同比增速分別達77%與207%，均較2020年度有明顯回升，且遠高於2012年至2021年間的複合年均增長率26.4%和46.2%。而根據媒體報道，今年至今全國已有十幾家規模過百億元人民幣的政府產業基金新設成立。

筆者認為，政府引導基金快速增長的熱潮背後，是內地各級政府長期以來的雄心與努力，即：通過市場化、專業化、規模化運作，規範募、投、管、退等各環節管理來提升財政資金使用效率和可持續發展、放大社會資本效應、拉動招商引資，引導優質資源集中流入和聚焦戰略性高精尖產業、地方特色產業和「專精特新」企業，促進區域經濟高質量發展，加快地方產業轉型升級。

引導基金成穩增長抓手

另一方面，中國經濟發展在新冠疫情衝擊下面臨需求收縮、供給衝擊、預期轉弱三重壓力。在疫情防控常態化的背景下，各級政府希望將政府引導基金作為穩供給、穩預期、穩增長政策的抓手和機會，使其承擔更大責任。今年的《政府工作報告》也提出，要發揮重大項目牽引和政府投資撬動作用，完善相關支持政策，充分調動民間投資積極性。而近年來政府引導基金出資比例從原有的20%至30%不斷提升，部分地區政府引導基金出資比例甚至最高達70%，對當前部分在一級市場募資偏冷偏難的市場化投資機構來說較具吸引力。

值得注意的是，筆者發現，政府引導基金正同時體現出橫向整合與縱向下沉兩大趨勢。

2020年2月，國家財政部發出《關於加強政府投資基金管理、提高財政出資效益的通知》，要求「提高基金運作效率，減少資金閑置；支持地方政府推進基金布局適度集中，聚焦需要政府調節的關鍵性、創新型行業領域」。此外，早期設立的政府引導基金在近兩年集中到期。因此，多地對現有存量引導基金進行統籌管理、優化整合，成立大型綜合性母基金或整合現有基金平台，以期打通政府引導基金之間的橫向聯繫，強化對社會資本的吸附和聯動，更好地形成產業布局、政策引導、頭部企業、園區配套、投資跟進、精準服務等各方面合力，凸顯對重點產業鏈或產業生態的全方位支持。

基金縱向下沉趨勢明顯

與此同時，各方面數據顯示，引導基金正在從省一級向地一級下沉，並正逐漸形成向區縣一級繼續下沉的趨勢。區縣級政府設立引導基金，主要是為了培育當地支柱產業、拉動縣域經濟發展新動能、避免在新一輪地方競爭中落後，其基金規模與地方經濟發展總體水平、地方政府決心與政策力度、財政收支水平等因素緊密相關。由於在人才、產業、資源、市場等方面稟賦存在差異，相比省市的引導基金，區縣級政府引導基金委託給市場化機構管理的比例較高。對於社會資本而言，和政府層級越來越下沉的政府引導基金打交道時，也會越來越關注相關各地的地域經濟發展、金融環境、法律環境、自然環境、政府效率、開放程度、市場化思維、信譽歷史、配套產業鏈等因素。

不過，地方融資平台監管升級、土地銷售收入下滑、留抵退稅減收等因素，有可能導致2022年地方政府財政收入面臨較大的不確定性，政府引導基金對企業的投資或將放緩，並影響相關產業、行業、企業和加大地方就業壓力。在筆者看來，政府引導基金應在橫向與縱向規模化方面做大做強的同時，繼續堅持市場化、專業化的標準，在人才、產業、資本等方面統籌考慮，着眼於運用好自身優勢、建立投行思維、在實踐中實現轉型與發展。

可統一部署基金協調機制

在行政資源支持上，可以通過政府統一部署，以金融領域主管部門牽頭組成引導基金工作協調機制，並涵蓋工信、發改、科技等政府相關產業部門，或者採用市級和區縣級聯合出資實現兩級財政加碼支持，結合地方產業板塊來協調產業政策配合落地，把產業引導落實到為合作基金、被投企業發展提供技術引進、產業併購、稅收土地優惠、渠道拓展、上市輔導等全方位的行政支持與服務上，圍繞當地資源服務當地產業、助力企業快速成長壯大。

在項目資源支持上，應當越加重視和加大對戰略新興產業、地方特色產業及其上下游產業鏈的深入研究，通過主管部門、合作機構開展項目徵集，構建優質充足的備投企業項目庫，為合作基金推薦優質項目，為入庫企業推薦優秀基金，搭建基金和項目的綜合對接平台，並切實將部分政府引導基金存在的行政化思維轉變為市場化思維，將相關團隊的人員、能力、結構調整到與基金投資管理相匹配的專業化方向上。

在基金管理上，為了有效實現投資目標，確保資金管理的專業性和穩健性，政府及其下屬投資平台在委託市場化母基金管理機構進行管理時，應更加務實、嚴格、充分、全面地了解、調研和評估市場化資本管理機構的核心團隊、歷史募資及投資業績、投資策略與項目儲備、產業鏈資源與投資能力、內部治理等方面的綜合情況。此外，「十四五」規劃提出「鼓勵發展天使投資、創業投資，更好發揮創業投資引導基金和私募股權基金作用」，政府引導基金也可以有針對性地提高對早期投資風險大、周期長的天使基金、創投類基金的出資比例，引導社會資本投早、投小，使初創型企業獲得政府投資基金的更多關注，並在退出方面建立健全對股權投資尤其是早期投資的容錯機制。

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