政策思考/改革招標制度的幾點建議\胡恩威
近年香港公共工程經常出現超支的情況，這和招標制度有密切關係。要改善超支，首先要知道目前香港公共工程整個運作流程：有關工程立項後，相關部門會進行前期研究和估價，並到立法會要求撥款，撥款之後具體執行，工程出現超支，又回到立法會申請追加撥款。香港公共工程的運作不少由土木工程拓展署和發展局等相關部門主導，有關的研究報告幾乎都會外判給英美國際顧問公司進行研究，研究報告完成之後，工程估價也是交給國際測量公司去負責，特區政府官員只是扮演一個外判者的角色。對比新加坡，新加坡官員要親自動手和顧問一起進行研究，官員甚至乎要先把前期研究做好，向全世界的承建商進行格價，就不同類型的工程評估出合理價格。例如新加坡樟宜機場的填海工程，不同於「價低者得」招標模式，而是用「議價模式」和日本承建商一起發展整個項目，官員們會直接參與工程。
顧問費與工程費應脫鈎
特區政府官員在公共工程扮演着一個相對抽離的角色。過去二十多年香港的大型基建，基本上都是那幾家外國公司透過外判模式直接負責，所有責任都落在顧問身上。但如果要進行有效的成本控制，不論在招標或外判之前，其實都需要官員參與，成為主體責任人。新加坡的外判模式是需要政府和學術團體合作，涉及知識轉移，甚至乎要和本地技術公司合作。香港目前的招標制度並沒有很好地體現這一觀念，偏重「價低者得」，而且對總體上的參與而且就算工程超支，也不需要有任何人負上責任。
那麼看看香港目前大型公共工程的頂層建築，發展局是政策局，庫務局和財政司需要進行財務審核，律政司負責草擬招標合約。招標合約多年來沒有怎樣革新，很多都是仍然沿用上世紀九十年代的模式。那麼便出現了一個問題：目前香港仍然是顧問費與工程費掛鈎的，所以工程費越高、顧問費便相應提高。這種模式並不合理，應該是顧問費與工程費脫鈎，不同類型的工程應該有不同類型的顧問收費標準，才是合理。
近年政府雖然引入Design and Build（設計與承建）的模式，例如政府總部便是根據這個模式興建。但是這個模式在品質控制、設計應用和維修保養等方面，似乎並沒有達到一個最理想的模式。有些公共工程是Design Build and Operate，即是經營也是由設計和承辦者一起去做，所以他們在構思設計的時候會考慮到維修保養的事情。
特區政府現在沒有一個公共工程整全的思考概念。就像沒有一個真正的業主，因為負責工程的部門只是負責工程，工程竣工後便會交給使用政府部門去管理。管理者在設計上只可以提供意見，並不能主導整個工程的發展方向。改革香港的招標制度，首先要釐定目標，就是從公共資源財務管理上，如何節省資源？為什麼香港很多公共工程超支？就是因為相關負責的主要官員根本不需要負上任何責任。而且香港庫房財政充裕，很多時候大家為了省時間、為了行政方便，便任由超支出現，但是香港未來將會面對很大的財政挑戰。若果是在新加坡，官員至少需要長時間研究，經過不同的推演，才會進入真正落實的過程。而且香港官員從來沒有親自處理過這樣龐大規模的工程，單單依靠英美顧問去做研究，其實風險非常之大。
所以香港改革招標制度，第一，需要由制度建設開始。即是說：庫務局和財政司需要對公共工程開支控制，落實做一些研究，借鑒內地以及新加坡的一些前期研究經驗。
第二，在顧問角色上，政府官員在什麼情況之下需要找顧問？顧問的功能和角色應該怎樣？如何加強大學、學者參與政府公共工程的前期研究？能解決這些問題，就能節省更多不必要的外判開支。
第三，從工程成本控制上，政府更應該培養自身的公務員，提升他們和學術界合作，進行一些實質的考察和研究，才能夠在立項之前，對項目有着真實確切的了解。
第四，立法會也有責任去理解公共工程開支的最新情況。例如香港現在的公共工程開支，平均是內地的五至十倍。這個五至十倍是因為香港沒有輸入外勞而導致嗎？是因為建築材料費太貴嗎？是因為什麼原因會和內地的建築費用相差這麼遠？和深圳僅一河之隔，為何會出現五至十倍的差異？
第五，前期研究的設計指引，例如用什麼材料才是符合成本效益？舉個例子，政府近年大量興建一些無障礙電梯。這些無障礙電梯的設計是否太過花巧？為什麼在公路旁邊興建一座玻璃電梯，而不是簡簡單單達至最基本升降功能的電梯就已足夠？這些工程如何能夠控制成本？
政府要做好「把關者」角色
香港未來面對很嚴峻的財務挑戰，未來公共工程需要重新思考。另一個更重要的是政府通常聘用的顧問公司，來來去去都是幾家英美公司，如何培養本地顧問公司？如何結合政府產學研的政策路向？引進更多大學、學術機構與中小型顧問公司合作，爭取經驗。可以借鑒新加坡經驗，就是讓香港中小型公司帶頭和國際大型公司合作，並要有學術界、專業、國際三結合，進行大型工程，變成一個研究個案，才能夠真正提升香港的競爭力。
香港目前的情況仍是外判給數家英美顧問公司，而不是製造更加多機會去發展香港官員自身的能力，重啟成本控制以及優質工程的基本理念。而政務官在政策局裏面應該扮演「把關者」角色，提交上立法會審批的文件都是由政策局的政務官直接處理。所以未來政務官的訓練，應該加強他們的專業化，令他們對國際最新工程模式的發展有更多理解，建立他們在公共工程招標的各種專業技能。
長遠來說，由特區政府與工程公司簽署的合約合同，在工程監督、財務管理，以及成本控制上，要有一個更科學化及以目標為本的考量。而目標就是用最合理的價錢製造最優質的公共工程給市民，這個才是真正目標，而新加坡正因能夠做到這一點，所以可作為香港學習借鑒的對象。
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