三權分立：有人偷換了概念

蕭　平

近日重新燃起的「行政主導」與「三權分立」之爭，自九七後就時斷時續，無止無休。這個基本法已經做出規定的問題，為什麼爭拗曠日持久？其中一個重要原因就是有人偷換了概念，把香港特定的制度設計與一般意義上的權力存在混為一談。前提換了，結論迥異，不少人由此被帶入似是而非的迷途。

行政、立法、司法，這是現代社會普遍存在的三種公權力。它們職責不同，行權方式也不同，任何國家和地區都會在憲制性法律中對三權做出相應的規定。但這與政治學意義上的「三權分立」不是一回事，不等於設置了三權就一定實行三權分立的政治體制，如果那樣的話，所有國家和地區恐怕就只有一種管治模式了。

行政主導與立法主導、三權分立是不同的政治體制。美國是三權分立，三權之間分庭抗禮，美國的政治文化很強調權力之間的相互制衡。英國是立法主導，實行議會內閣制，行政權由議會派生而來，受議會制約，議會至上，需要時由上議院組成終審法庭。因為立法權與司法權各自都沒有上下級隸屬關係，所以立法主導、三權分立是適合國家層面的政治體制，前提是主權獨立，完全自治。

行政權就不同了，它通常是自上而下的系統，以保證政策的貫通和執行，單一制國家尤其如此。行政主導既可以是國家層面的體制，也可以是地方層面的體制。中國是單一制國家，香港回歸後重新納入國家治理體系，儘管實行高度自治，其政治體制也必須與國家政治體制相銜接。基本法第12條寫明，香港是地方行政區域，直轄於中央人民政府。香港不是獨立的政治實體，權力由中央授予，這就決定了香港的政治體制只能行政主導，不能三權分立。

基本法沒寫「行政主導」4個字，但第四章「政治體制」部分以行政長官、行政機關、立法機關、司法機關、區域組織、公務人員的順序排列，突出了行政權。這與許多國家和地區的憲制性法律中立法在前、行政在後的排序不同，明確無誤地體現了行政主導的立法原意。鄧小平早就講明，用三權分立和英國的議會制度「來判斷是否民主」，「恐怕不適宜」。1990年3月全國人大審議基本法，起草委員會負責人在所作說明中特別強調，未來香港特別行政區「行政機關和立法機關之間的關係應該是既相互制衡又相互配合」。明確行政主導，不是要行政干預立法和司法，而是要保證行政效率，防止陷入「否決政治」的怪圈。

政治體制是社會管理中最重要的部分。在如此重要的問題上偷換概念，目的是什麼呢？無非就是想把香港演繹成獨立的政治實體，突破「一國」與基本法的憲制安排，排斥中央對特區的管治權，以立法主導和司法至上抗衡行政主導，這是十分危險的。林鄭月娥行政長官態度鮮明加入這場論戰，展現出正本清源的意志和決心。（本文刊登於今日《中國日報》）